Corso di diritto amministrativo

Prova scritta

 

 

Analizzato il caso illustrato di seguito, sviluppate tutte  le possibili critiche alla sentenza di primo grado anche con riferimento ai principi generali che vincolano le scelte discrezionali della pubblica amministrazione.

 

 

La Società X presentava al Comune Y un progetto per la realizzazione di un impianto di produzione di combustibile derivato da rifiuti e di una centrale elettrica alimentata con tale combustibile. Con delibera del 18 maggio 1999, la Giunta comunale approvava la localizzazione degli impianti e uno schema di accordo quadro con la Società. Nell’accordo quadro, firmato il 10 giugno 1999, il Comune esprimeva un parere di massima favorevole alla localizzazione degli impianti nelle aree proposte dalla Società e riconosceva che gli interventi in questione avrebbero apportato benefici alla collettività locale sia per le prospettive occupazionali, sia per il riconoscimento di incentivi economici a favore del Comune da parte della Società X. L’iniziativa incontrava tuttavia l’opposizione di associazioni ambientaliste e di alcuni cittadini riuinitisi in comitato per contrastare la realizzazione degli impianti. Con delibera dell’8 novembre 1999, il Consiglio comunale approvava una variante al piano regolatore vigente con la quale si vietava la realizzazione di impianti di smaltimento e recupero rifiuti nella zona ove in precedenza era stato localizzato l’intervento proposto dalla Società X.

A giustificazione della variante, la motivazione del provvedimento indicava le seguenti ragioni:

a) le zone interessate dalla variante confinano con la zona ove si trova una della maggiori fonderie di rottami metallici d’Italia. Pertanto la somma dei fattori di inquinamento che deriverebbero dalla realizzazione di impianti di trattamento dei rifiuti non sarebbe opportuna;

b) inoltre, dato il regime prevalente dei venti, le emissioni dell’impianto di trattamento dei rifiuti ricadrebbero sulla zona più densamente abitata del territorio comunale;

c)  le zone interessate dalla variante si interpongono tra il centro storico del comune e l’autostrada. Pertanto la realizzazione di impianti di notevoli dimensioni interferirebbe con il belvedere del centro storico che si gode dall’autostrada;

d) inoltre, sarebbe pericolosissimo collocare nei pressi di arterie stradali importanti impianti a rischio di incendio e di scoppio.

La Società ha proposto ricorso al giudice amministrativo contro la variante che, rendendo impossibile la realizzazione degli impianti progettati, vanificava l’accordo quadro stipulato con il Comune. Nel ricorso si prospettavano tre censure che venivano tutte respinte dal Tribunale amministrativo regionale.

 

1° Con il primo motivo di ricorso, la Società deduceva eccesso di potere per sviamento. Sosteneva in particolare che:

a) la variante impugnata non è finalizzata a salvaguardare obiettivamente e in via generale il territorio comunale dall’insediamento di impianti produttivi aventi impatto ambientale, ma specificamente ad impedire alla Società X la realizzazione dell’intervento da essa proposto e accettato in precedenza dal Comune;

b) questo sarebbe dimostrato dal fatto che la variante non riguarda tutte le zone a destinazione industriale dell’intero territorio comunale, ma soltanto l’ambito territoriale interessato dal suo progetto e che nell’accordo quadro il Comune aveva già ritenuto gli impianti in questione compatibili con le esigenze di salubrità.

 

Il motivo è stato respinto dal Tar con le seguenti considerazioni:

Com’è noto, il vizio di sviamento di potere si configura quando l’atto amministrativo persegue unicamente un fine diverso (e normalmente dissimulato) da quello suo tipico, per cui, in mancanza del fine dissimulato, l’atto non sarebbe adottato per inesistenza del fine dichiarato. Ma nella fattispecie non si può certo dire che, se l’Amministrazione comunale non avesse voluto danneggiare la ricorrente impedendogli di attuare i suoi piani, non c’era ragione di introdurre nel P.R.G. le prescrizioni di cui alla variante impugnata. Tutt’al più, si può dire che la presentazione dei progetti della ricorrente abbia rappresentato l’occasione perché il Comune rivedesse il vigente P.R.G. (sull’onda del clamore suscitato da quell’iniziativa), proprio per evitare che degli insediamenti produttivi a così forte impatto igienico-ambientale, come quelli proposti dalla Società X, potessero essere ubicati nelle zone interessate dalla variante. Che questo fosse il fine dichiarato della variante impugnata non v’è dubbio, ma è altrettanto indubbio che rientra legittimamente nella discrezionalità del Consiglio comunale in materia urbanistica, la possibilità di impedire che determinate strutture, ad elevata rischiosità di vario tipo, vengano allocate in certe zone del proprio territorio. In tali condizioni, è evidente che l’interesse dei proprietari incisi receda di fronte al prevalente interesse pubblico, senza che in ciò possa ravvisarsi alcun intento discriminatorio nei loro confronti.

 

2° Con il secondo motivo di ricorso la Società deduceva eccesso di potere per contraddittorietà della variante rispetto all’accordo quadro precedentemente stipulato dal Comune.

 

Il Tar ha respinto il motivo con le seguenti considerazioni:

Intanto, va precisato che in quell’accordo, gli unici impegni presi restavano a carico della società ricorrente. Il Comune si è ivi soltanto limitato ad esprimere - peraltro mediante un atto atipico e comunque sprovvisto di valore legale sul piano urbanistico - un “parere di massima favorevole alla localizzazione degli impianti”. Né si possono ravvisare profili di contraddittorietà nel comportamento del Comune, per aver esso deluso le aspettative della ricorrente che confidava invece nella validità del menzionato “accordo-quadro”; invero, quest’ultimo è stato deliberato soltanto dalla Giunta, mentre le varianti impugnate sono state adottate dal Consiglio, che, da una parte, costituisce l’unico organo competente a prendere impegni programmatici di valenza urbanistica per il Comune e, dall’altra, non risulta che sia mai stato prima di allora investito della questione. D’altra parte, secondo la giurisprudenza consolidata neppure la preesistenza di un piano di lottizzazione approvato (vale a dire un atto tipico dell’ordinamento urbanistico e, quindi, dal valore giuridico ben più consistente  del ripetuto “accordo-quadro”) costituisce - per sé sola - un ostacolo alla modifica delle previsioni urbanistiche vigenti su una determinata area, proprio perché il P.R.G. non rappresenta uno strumento immodificabile di pianificazione del territorio, sul quale i privati possano fondare sine die le loro aspettative, ma è suscettibile di revisione ogni qual volta sopravvenute esigenze di pubblico interesse, obiettivamente esistenti ed adeguatamente documentate, facciano ritenere superata, in tutto o in parte, la disciplina da esso dettata.

 

3° Con il terzo motivo di ricorso la Società deduceva eccesso di potere per carenza di motivazione e incompletezza dell’istruttoria, rilevando in particolare che:

 

a) le motivazioni della variante sono del tutto generiche e sfornite di alcun supporto tecnico-probatorio e quindi sono inidonee a giustificare la misura

b) inoltre non viene preso in considerazione il preesistente accordo quadro, né viene giustificato in alcun modo il sacrificio imposto al privato.

 

Il Tar ha respinto la censura sulla base delle seguenti considerazioni:

La revisione di direttive urbanistiche pregresse si traduce in nuove scelte urbanistiche che, in vista di obiettivi generali da raggiungere, ben possono sacrificare interessi specifici dei privati. Ovviamente, il Comune, pur avendo la più ampia discrezionalità di rivedere le previsioni urbanistiche in sede di disciplina del proprio territorio, tuttavia, ove abbia ingenerato affidamenti sull’edificabilità nel proprietario dell’area, non può adottare una variante che modifichi le previsioni già in vigore senza una congrua comparazione tra i vari interessi in conflitto e senza addurre una circostanziata motivazione sulle particolari ragioni di pubblico interesse che abbiano reso necessario incidere sulle posizioni giuridiche del privato costituitesi con l’avallo dell’Amministrazione.

Ma nel caso in esame le ragioni addotte dal Comune sono frutto di un ragionamento che non risulta affetto da palese illogicità, anche considerando che gli apprezzamenti di merito del Comune in ordine alle scelte urbanistiche non sono sindacabili in sede di giudizio di legittimità, a meno che non risultino inficiati da errori di fatto o da vizi di grave illogicità.

Inoltre il Comune si è fatto carico anche di valutare una diversa possibile localizzazione degli impianti progettati dalla ricorrente, all’evidente scopo di comparare le legittime aspettative del privato con l’interesse pubblico contrastante. Nell’atto impugnato si osserva infatti che “il P.R.G. in vigore, peraltro, destina specificatamente le zone F alle attività di interesse generale fra cui si annoverano quelle relative al trattamento dei rifiuti”.