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ALBERGHI, PENSIONI, LOCANDE - N.B. v. anche, per ciascuna Regione, la sottovoce "Turismo e industria alberghiera" Vincolo alberghiero

EDILIZIA E URBANISTICA In genere

Consiglio di stato , sez. V, 15 maggio 2006, n. 2696


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ha
pronunciato la seguente
decisione
sui ricorsi in appello nn. 1977 del 2004, 2149 del 2004 e 2150 del
2004 proposti rispettivamente da:
- (ric. n. 1977/2004) la CAPINERA DI FILANTI M. E DI LUCA E. & C.
S.N.C., costituitasi in persona del l.r. p.t., rappresentata e dif esa
dall'avv. Arnaldo Foschi, elettivamente domiciliata in Roma, viale
del Vignola n. 5, presso lo studio dell'avv. Pierluigi Mileo;
- (ric. n. 2149/2004) il signor GIUSEPPE MELUCCI e
- (ric. n. 2150/2004) la SIGEM S.R.L., costituitasi in persona del
l.r. p.t., entrambi rappresentati e difesi dall'avv. Luigino Biagini,
elettivamente domiciliati in Roma, via G. Bettolo, n. 4, presso lo
studio dell'avv. Fabrizio Brochiero Magrone;
contro
il COMUNE DI RICCIONE, costituitosi in persona del Sindaco in carica,
rappresentato e difeso dall'avv. Enzo Castellani, elettivamente
domiciliato in Roma, viale Giulio Cesare, n. 14, presso lo studio
dell'avv. Maria Teresa Barbantini Fedeli;
e nei confronti
(ricc. nn. 2149 e 2150) della PRO VINCIA DI RIMINI, non costituitasi
in giudizio;
per la riforma
della sentenza n. 2618 del 7. 11. 2002/30. 12. 2002 pronunciata tra
le parti dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,
sede di Bologna, sez. I;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'ente civico intimato;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
Uditi alla pubblica udienza del 14. 3. 2006 l'avv. Biagini anche per
delega dell'avv. Foschi e l'avv. Castellani per il Comune di
Riccione;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.


Fatto-Diritto

1. Vengono in decisione gli appelli interposti avverso la sentenza, specificata in epigrafe, con cui il T.a.r. dell'Emilia-Romagna ha respinto, previa riunione, sette ricorsi, tutti promossi da titolari di altrettante strutture turistico-ricettive, onde ottenere l'annullamento della delibera del Consiglio comunale di Riccione, n. 85 del 28. 9. 2001, recante il diniego di rimozione del vincolo alberghiero gravante sugli immobili degli odierni appellanti, nonché della relativa comunicazione e del presupposto art. IV-4. 06 delle Norme tecniche di attuazione del locale P.R.G.C., introdotte con la variante approvata dalla Provincia di Rimini n. 538/1998.
2. Nel secondo grado di giudizio così instaurato si è costituito, per resistere ai tre appelli, il Comune di Riccione, contestando tutte le difese avversarie e concludendo per l'integrale reiezione dei gravami.
3. All'udienza del 14. 3. 2006 i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
4. In via preliminare gli appelli emarginati devono essere riuniti in quanto diretti contro la medesima decisione.
5. Ai fini di una compiuta intelligenza delle ragioni del decidere è necessario premettere alla successiva esposizione una succinta ricostruzione della vicenda dalla quale ha tratto origine la presente controversia e, per quel che interessa, anche del quadro normativo in cui essa va inserita.
6. Gli odierni appellanti, tutti titolari di alberghi in Comune di Riccione vincolati alla specifica destinazione, adirono il T.a.r. per contestare la deliberazione consiliare 28. 9. 2001, n. 85, portante il rigetto dell'istanza di rimozione del vincolo suddetto, domandata ai sensi della L.R. 9. 4. 1990, n. 28 e nei termini stabiliti dal relativo bando comunale, unitamente alla relativa comunicazione e alle presupposte Norme Tecniche di Attuazione (in seguito, per brevità, "N.T.A.") del Piano regolatore generale comunale (d'ora innanzi, soltanto "P.R.G.C.").
Sul piano delle fonti, nonostante la sopravvenuta approvazione della L. 29. 3. 2001, n. 135 (Riforma della legislazione nazionale del turismo), occorre prendere in considerazione - ratione temporis - l'art. 8 dellaL. 17. 5. 1983, n. 217 (Legge quadro per il turismo e interventi per il potenziamento e la qualificazione dell'offerta turistica), rubricato «Vincolo di destinazione»; difatti, l'art. 11, comma 6, della L. n. 135/2001 dispose l'abrogazione della L. n. 217/1983 soltanto a decorrere dalla data di entrata in v igore di un decreto, concretamente identificabile nel D.P.C.M. 13. 9. 2002 (Recepimento dell'accordo fra lo Stato, le regioni e le province autonome sui princìpi per l'armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico).
Orbene, il succitato art. 8 della L. n. 217/1983 prevedeva, al primo comma, che le Regioni, «(a)i fini della conservazione e della tutela del patrimonio ricettivo, in quanto rispondente alle finalità di pubblico interesse e della utilità sociale», sottoponessero, con specifiche leggi, a vincolo di destinazione talune strutture ricettive (quelle indicate nel precedente art. 6 dello stesso provvedimento), in conformità con le indicazioni derivanti dagli atti della programmazione regionale.
Nel quinto comma, l'articolo in questione stabiliva in oltre che il vincolo di destinazione potesse essere rimosso, su richiesta del proprietario, solo in presenza della prova della non convenienza economico-produttiva della struttura ricettiva e nel sesto comma recitava: «Le regioni, con proprie leggi, fissano criteri e modalità per la rimozione del vincolo di destinazione, le sanzioni per i casi di inadempienza ed i necessari raccordi con le norme ed i piani urbanistici».
La Regione Emilia-Romagna disciplinò il vincolo alberghiero con la L.R. 9. 4. 1990, n. 28 (Disciplina del vincolo di destinazione delle aziende ricettive in Emilia-Romagna). In dettaglio, la normativa regionale di rango primario, individuò un vincolo provvisorio, regolato dall'art. 2, ed un vincolo definitivo, previsto dal successivo art. 3. La rimozione del primo - gravante in via temporanea (per la durata massima di sette anni) su tutte le strutture recettive regionali - risultava autorizzabile dai Comuni «nei limiti e con le modalità dei rispettivi strumenti urbanistici»; mentre, per la rimozione del secondo, si introdusse, nel sunnominato art. 3, una procedura, essenzialmente articolata in due fasi, di natura rispettivamente programmatoria e gestoria.
In primo luogo, s'impose ai Comuni di adeguare, entro un anno dalla entrata in vigore della legge regionale, gli strumenti urbanistici, mediante apposite varianti portanti, tra l'altro, la previsione della disciplina dei criteri e delle modalità per la suddetta rimozione; si stabilì poi che il vincolo di destinazione potesse essere rimosso in presenza della prova della «non convenienza economico-produttiva» della gestione dell'azienda ricettiva, con le modalità previ ste dalle varianti summenzionate.
Da parte sua il Comune di Riccione individuò una categoria di strutture alberghiere, denominate "UF5" e ritenute "a carattere marginale" perché «non più dotate di adeguati livelli di qualità e di funzionalità».
Successivamente, in dichiarata esecuzione della normativa regionale medio tempore intervenuta, l'ente civico adottò una specifica variante urbanistica (giusta deliberazione consiliare n. 127 del 16. 9. 1996), approvata dalla Giunta provinciale di Rimini con atto n. 538 del 22. 12. 1998, con la quale inserì nelle N.T.A. del P.R.G.C. una nuova disposizione, rubricata «Art. IV - 4. 06 Unità edilizie a prevalente destinazione alberghiera, di carattere marginale (UF5)», il cui quarto comma, nella parte che qui rileva, recita testualmente: «Nelle zone a mare della ferrovia, sono classificate come UF5 le unità edilizie a prevalente destinazione alberghiera ... che siano isolate (e cioè non presentino in adiacenza altre Unità UF2 o UF5) e che, nel contempo, dispongano di un lotto di pertinenza non superiore a 600 mq.. In tale caso, la rimozione del vincolo di destinazione delle aziende ricettive, ai sensi dell'art. 3 comma 5 della L.R. 28/90, è subordinato a deliberazione annuale - previa adeguata pubblicità - del Consiglio Comunale di presa d'atto della dimostrata non convenienza economica di gestione dell'azienda, opportunamente comprovata in sede di richiesta di rimozione del vincolo da parte degli operatori interessati». Detto altrimenti, il Comune di Riccione precluse la possibilità di ottenere la classificazione quale UF5 e, conseguentemente, il riconoscimento della qualifica di strutture ricettive "marginali" (ossia, «non più competitive, ovvero ... tendenzialmente non più ; competitive, in quanto non dotate di livelli di dimensione, localizzazione e contesto urbanistico adeguati»), suscettibili come tali di esser liberate dal vincolo in questione, per tutte le unità edilizie a prevalente destinazione alberghiera («con più di 19 camere e meno di 40»), collocate vicino ad altri insediamenti classificati UF5 o UF2 ed aventi un lotto di pertinenza di estensione superficiale maggiore di 600 metri quadrati; sul versante procedimentale, il Comune attribuì la competenza a deliberare in ordine alla sussistenza, o meno, del requisito della "non convenienza economica della gestione" direttamente al Consiglio comunale, chiamato a pronunciarsi con propria deliberazione, semel in anno, su tutte le richieste pervenute, a seguito di un'apposita sollecitazione adeguatamente pubblicizzata.
Tanto premesso, va soggiunto che, nell'anno 2001, l'invito alla presentazione di domande dirette all'ottenimento della trasformazione (da UF2 a UF5) del vincolo di destinazione degli esercizi alberghieri posti a mare della ferrovia (e con numero di camere compreso tra le 20 e le 39) fu reso noto mediante la pubblicazione dell'avviso dirigenziale del 22 gennaio e che tutti e tre gli appellanti, insieme a molti altri operatori alberghieri, inoltrarono le relative istanze.
Sennonché, con la delibera impugnata in prime cure, il Comune di Riccione respinse le domande in parola, in quanto insistenti su un lotto di pertinenza maggiore di 600 mq. (quelle della Sigem e del signor Melucci) e per contrasto con le N.T.A. e per documentazione incompleta (quella della società Capinera).
Avverso il diniego gli odierni appellanti insorsero avanti al T.a.r. dell'Emilia-Romagna.
In essenza, le censure dei ricorrenti si diressero nei confronti dell'art. IV-4. 06 delle N.T.A., stigmatizzandosi il fatto che la norma avesse subordinato la rimozione del vincolo di destinazione al berghiera a condizioni ulteriori e diverse rispetto all'unica prevista dalla normativa statale e regionale di riferimento (id est la non convenienza economica della gestione).
In aggiunta, si dedusse altresì che la competenza all'adozione del diniego, quale atto di gestione, appartenesse esclusivamente al dirigente e non al Consiglio comunale, secondo i noti principi di cui alla L. n. 142/1990 ed al D.Lgs. n. 267/2000.
Il T.a.r., dopo aver riunito in via preliminare i sette ricorsi (tra i quali, i tre degli odierni ricorrenti) in considerazione della loro connessione oggettiva e della sostanziale identità del thema decidendum, li respinse per le seguenti motivazioni:
- insussistenza del vizio di incompetenza denunciato, in quanto le attribuzioni in materia del Consiglio comunale derivavano dalla stessa variante al P.R.G.C. e, dunque, indirettamente dallo ste sso art. 3, comma 2, della L.R. n. 28/1990;
- insussistenza della violazione di quest'ultima legge, ben potendo l'amministrazione subordinare la rimozione del vincolo alberghiero, a condizioni aggiuntive rispetto a quella della "non convenienza economica" della gestione;
- insussistenza, in ogni caso, della denunciata illogicità dei criteri dettati dal Comune di Riccione.
Contro la decisione sono insorti in appello i soccombenti, censurandone sotto vari profili l'ingiustizia.
7. Gli appelli sono fondati e meritano accoglimento.
8. Al centro del contendere vi è la questione della legittimità, o meno, dell'introduzione, da parte del Comune di Riccione, di limitazioni, non previste dalla specifica disciplina di settore, cui subordinare la rimozione del vincolo in parola.
Al riguardo, giova preliminarmente osservare che, contrariamente a quanto divisato dal primo giudice, la base l egale di tale ipotetica potestà non è rinvenibile nell'art. 3 della L.R. n. 28/1990, posto che il comma 5 della disposizione precisa expressis verbis che il vincolo «può essere rimosso ... con le modalità previste dal comma 2» (che concerne le sunnominate varianti agli strumenti urbanistici locali). La lettera della legge è chiara nel riferirsi al solo modus procedendi, ovvero ai profili procedurali dell'accertamento della condizione essenziale della non economicità della gestione (diversamente dall'art. 2 in cui la menzione anche dei "limiti" - vocabolo obiettivamente venato da più marcate connotazioni sostanzialistiche - è agevolmente spiegabile alla luce della dichiarata "provvisorietà" della specifica regolamentazione).
Per un corretto approccio al problema sottoposto all'esame del Collegio, occorre invece muovere dalla considera zione che l'introduzione, da parte di una normativa di rango primario, di un vincolo alberghiero trova giustificazione negli artt. 41, terzo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione, che rispettivamente consentono alla legge di «funzionalizzare» a fini sociali sia la libera attività economica sia la proprietà privata.
Nell'esercizio della sua discrezionalità regolativa il legislatore, statale e regionale, ha inteso attuare la "funzionalizzazione" della proprietà alberghiera, mediante la previsione dell'immodificabilità della destinazione d'uso impressa ai relativi compendi immobiliari, se non previa dimostrazione, da parte degli interessati alla rimozione del vincolo, della "non convenienza" della gestione delle strutture turistiche.
Ebbene, indiscutibilmente siffatta economicità deve essere apprezzata in termini oggettivi, ancorando cioè la valutazion e dell'effettive potenzialità economiche dell'azienda alle sue peculiari caratteristiche fisiche, spaziali e funzionali, a nulla rilevando, per contro, le soggettive capacità organizzative dell'imprenditore.
È altrettanto incontrovertibile che le amministrazioni comunali, istituzionalmente investite della potestà pianificatoria, godano di un'ampia discrezionalità nell'individuare i parametri idonei a rappresentare i fattori più significativi di detta capacità produttiva.
Il confine insuperabile della discrezionalità amministrativa in materia risiede tuttavia nell'intrinseca ragionevolezza della selezione degli indici della redditività potenziale. In altre parole, l'amministrazione può ritenere che la ricorrenza di taluni connotati aziendali implichi a priori la convenienza gestionale dell'azienda ricettiva (così precludendo - rebus sic stantibus - la rimovibilità del vincolo ) se, e soltanto se, gli elementi presi in considerazione si presentino realmente e palesemente sintomatici di redditività. Diversamente, in assenza cioè di un evidente nesso di correlazione tra il parametro individuato e la redditività obiettiva dell'attività alberghiera, l'imposizione (od il mantenimento) in via amministrativa del vincolo in parola esorbiterebbe dai rigorosi limiti all'esercizio della relativa potestà fissati dalla fonte di rango primario, risolvendosi in un vulnus della tutela costituzionale assicurata alla proprietà privata ed all'iniziativa economica individuale ed, in definitiva, in una paradossale lesione degli stessi interessi superindividuali perseguiti attraverso la funzionalizzazione dei relativi diritti.
9. Bisogna ora calare i surriferiti principi ai casi in esame.
Secondo la tesi sostenuta, anche in primo grado, dagli appellanti, i requisiti della non adiacenza ad esercizi alberghieri contermini e della non disponibilità di un lotto di pertinenza superiore ai 600 mq., ai quali l'art. IV-4. 06 delle NTA del PRGC di Riccione condiziona la rimozione del vincolo, non presentano un collegamento diretto ed immediatamente percepibile con la valutazione della convenienza economica della gestione.
A detta del Comune, per contro, i succitati parametri valutativi, stabiliti in sede di pianificazione urbanistica, consentirebbero una razionale selezione delle caratteristiche strutturali e dimensionali delle aziende, suscettibili di condurre ad un miglioramento della qualità dell'offerta: in particolare, i sintomi della redditività potenziale delle strutture sarebbero evincibili dalla disponibilità di ulteriori spazi fruibili per servizi alberghieri, nonché dalla possibilità di realizzare interventi di valorizzazione dell'offerta turistica, da attuare insieme agli esercizi confinanti.
10. Sul punto il Colleg io è dell'opinione - divergente da quella espressa dal T.a.r. - che i surriferiti criteri di natura urbanistico-edilizia (attinenti alla posizione rispetto ad altri esercizi finitimi ed alle dimensioni del lotto di pertinenza), non rivelino di per sé, in maniera inequivoca, un'obiettiva vocazione produttiva della struttura ricettiva né una "naturale" redditività della stessa.
In primo luogo, è dubbio che l'estensione superficiale del lotto di pertinenza costituisca un elemento sintomatico di una produttività, potenzialmente incrementabile. Alle forti perplessità che suscita la modestissima entità del limite della soglia dimensionale (dal momento che un vasto appezzamento di terreno si presta indubbiamente a molteplici usi alberghieri, mentre non altrettanto può dirsi di una superficie, come quella di 600 mq., tutto sommato assai contenuta), si aggiunge il rilievo dirimente dell'inanità del solo scoperto disponibile a costituire un adeguato indice della redditività del compendio.
La stima del vantaggio competitivo ipoteticamente ritraibile dalla disponibilità di un terreno pertinenziale non può, difatti, fondarsi unicamente sull'autonoma considerazione dell'estensione di esso (a meno che - si ribadisce - non si tratti di una notevole superficie), ma va piuttosto rapportata:
- alle dimensioni della struttura ricettiva cui esso accede;
- e, soprattutto, alla collocazione urbanistica dell'intero immobile e, dunque, al contesto urbanistico della zona in cui esso insiste.
È fin troppo agevole osservare come 600 mq. di scoperto possano rivelarsi di nessun utilità per un albergo che abbia una rilevante capacità ricettiva (e per il quale potrebbe, ad esempio, avvertirsi l'esigenza di sviluppare ulteriori volumi abitabili) o, diversamente, del tutto neutri quando si tratti di un lotto ricadente un'area di scarso pregio urbanistico o, finanche, degradata.
Analoghe perplessità (ancorché, a ben vedere, non direttamente incidenti sulla vicenda, viste le motivazioni concretamente addotte dal Comune di Riccione per negare lo svincolo degli immobili degli appellanti) solleva l'altro criterio della contiguità spaziale ad altri esercizi alberghieri.
In realtà, pure siffatta vicinanza è un requisito non significativo, giacché essa può indifferentemente dar luogo alle sinergie imprenditoriali auspicate dall'ente pianificatore, ma potrebbe altresì impegnare le strutture viciniori in una competizione assai più accesa e se ciò rappresenta un indubbio vantaggio per i consumatori, non necessariamente costituisce un fattore sintomatico della redditività potenziale di un'azienda alberghiera, così assoggettata all'inevitabile riduzione sistematica degli extraprofitti.
11. Non conduce a diffe renti conclusioni la considerazione delle giustificate preoccupazioni del Comune appellato, appartenente ad un'area geografica di risalenti tradizioni turistiche, di non veder dispersa, per scopi di mera speculazione edilizia, la propria capacità ricettiva complessiva. Il pericolo paventato dall'amministrazione, benché sussistente (ed indubbiamente reso ancor più insidioso a causa dell'incremento, imponente e generalizzato, delle "rendite edilizie"), non può essere scongiurato piegando a finalità improprie lo strumento del vincolo alberghiero; è semmai necessario intervenire sulle ragioni profonde della spinta alla "deturisticizzazione" di alcune zone del Paese, invertendo localmente le tendenze economiche mediante interventi incentivanti l'attivazione di strutture alberghiere (o, se del caso, di altre imprese, in una prospettiva di riconversione produttiva), accompagnati da opportune e coerenti politiche urbanistiche. D'altronde, in questo senso sembra essersi orientata anche il Comune di Riccione, giacché l'area d'insistenza degli immobili degli appellanti è stata inserita in zona "D", ai sensi del D.M. 1. 4. 1968 e della L.R. n. 47/78, e ciò riduce di molto i timori speculativi cui sopra si è accennato.
12. In questa parte, dunque, la sentenza non resiste all'urto della critiche e merita di esser riformata; per l'effetto, va accolto negli stessi limiti il ricorso di primo grado e devono essere annullati in via consequenziale gli atti impugnati in prime cure.
Onde conformarsi alla decisione, l'amministrazione comunale di Riccione si determinerà una seconda volta sulle istanze degli appellanti, selezionando preventivamente - in sostituzione o in emenda dei criteri sopra esaminati - più adeguati indici sintomatici della convenienza economica della gestione alberghiera.
13. Rimane as sorbita la questione dell'incompetenza del Consiglio comunale, sebbene, ad una sommaria delibazione, non appaia affatto convincente l'argomento, adombrato dall'amministrazione civica, incentrato sulla natura "pianificatoria" del provvedimento di rimozione del vincolo (la tesi sostenuta è infatti smentita sia dal confronto con il tertium comparationis idoneamente rappresentato dal combinato disposto degli artt. 13 e 14 del Testo unico in materia edilizia sui permessi cc.dd. "in deroga", atti indubbiamente aventi un contenuto di micropianificazione e tuttavia adottati dal dirigente previa deliberazione consiliare, sia dal rilievo dell'anteriorità dell'art. 3, comma 2, della L.R. 28/1990 rispetto all'introduzione, nell'ordinamento, del principio generale della separazione tra i compiti di indirizzo politico e quelli di ordinaria gestione amministrativa).
14. In conclusione, gli appelli riuniti de vono trovare accoglimento nei sensi sopra precisati, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l'autorità amministrativa soccombente dovrà adottare.
15. Sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali del secondo grado del giudizio.

P.Q.M

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, riuniti gli appelli, li accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie i ricorsi di primo grado nei sensi precisati nella suestesa motivazione.
Compensa integralmente tra tutte le parti le spese processuali del doppio grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 14. 3. 2006, con l'intervento dei magistrati:
Agostino Elefante - Presidente
Corrado Allegretta - Cons igliere
Paolo Buonvino - Consigliere
Cesare Lamberti - Consigliere
Gabriele Carlotti - Consigliere estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 MAG. 2006.

Costituzione della Repubblica art. 41
Costituzione della Repubblica art. 42
LS 17 maggio 1983 n. 217 art. 6 L.
LS 29 marzo 2001 n. 135 art. 11 L.