Consiglio Stato  sez. IV, 01 agosto 2001,  n. 4206

 

Diritto

I. È controversa la legittimità dell'accordo di programma sottoscritto il 29 novembre 1999 dai Ministeri dell'Industria, commercio e artigianato, dell'Ambiente, dei Trasporti e della navigazione, del Lavoro e della previdenza sociale, dalla Regione Liguria, dalla Provincia di Genova, dal Comune di Genova, dall'Autorità Portuale di Genova, dalla Società Aeroporto di Genova S.p.A. , dalla società ILVA S.p.A. (gruppo Riva), dall'Associazione Industriali della Provincia di Genova, dalla C.G.I.L., C.I.S.L. e U.I.L., provinciale e regionale, FAILM CISAL provinciale, reso esecutivo con decreto del Presidente della Giunta regionale della Liguria n. 52 del 29 marzo 2000, per il conseguimento degli obiettivi di cui all'art. 4, commi 8, 9 e 10, della legge 9 dicembre 1998 n. 426, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 27 della legge 8 giugno 1990 n. 142, e successive modifiche ed integrazioni, nonché ai sensi del combinato disposto degli artt. 84, comma 1, e 58 della legge regionale della Liguria 4 settembre 1997 n. 36.

Su ricorso di Cristina Pozzi e degli altri litisconsorti segnati in epigrafe, residenti, proprietari o conduttori di immobili ovvero esercenti di attività commerciali nella zona dell'acciaieria dell' ILVA S.p.A. in Genova - Cornigliano, il Tribunale amministrativo regionale della Liguria, con la sentenza segnata in epigrafe, ha annullato il predetto accordo di programma nella parte in cui, invece di prevedere la chiusura di ogni lavorazione a caldo, ha limitato la chiusura al solo ciclo di lavorazione integrale, in violazione, secondo i primi giudici, della specifica disposizione di cui all'art. 4, commi 8, 9 e 10, della legge n. 426 del 1998.

Avversano tale statuizione l' ILVA S.p.A. , l'Associazione Industriale della provincia di Genova, la FIOM C.G.I.L. regionale (regione Liguria) e provinciale (provincia di Genova), la C.G.I.L. Liguria e la C.G.I.L. Genova, lamentando la erronea interpretazione fornita dai primi giudici della ricordata normativa e deducendo la tardività e la inammissibilità dei ricorsi introduttivi dei giudizi di primo grado.

 

III.2. Tutti gli appellanti hanno dedotto altresì l'inammissibilità dei ricorsi di primi grado, sostenendo che i ricorrenti non avevano alcun interesse ad impugnare l'accordo di programma, sia in quanto esso riguardava soltanto la dismissione delle aree dell'ex acciaierie di Cornigliano e non poteva disciplinare l'attività siderurgica in corso ed i suoi possibili scenari di sviluppo, sia perché dall'accordo di programma non derivava ad essi alcuna lesione, neppure sotto il profilo del diritto alla salute, sia perché l'accordo stesso aveva come finalità il risanamento ambientale della zona, fissando nuovi limiti alle emissioni inquinanti dell'attività siderurgica, maggiormente rispettosi dell'ambiente e quindi della salute dei cittadini.

III.2.1. La Sezione rileva innanzitutto che dall'esame della documentazione prodotta dagli appellati fin dal primo grado, e non contestata puntualmente dagli appellanti e dalle altre parti evocate in giudizio che hanno aderito agli appelli in esame, risulta che essi sono tutti effettivamente residenti e proprietari nella zona di Genova Cornigliano.

Tale qualità, differenziando la loro singola posizione rispetto a quella della intera collettività di cui fanno parte, radica sicuramente l'interesse ad impugnare l'accordo di programma, rivendicando essi non tanto (e non solo) la mera corretta applicazione della legge n. 426 del 1998, nella parte in cui non comporterebbe soltanto la chiusura della lavorazione a ciclo integrale, ma vieterebbe qualsiasi lavorazione siderurgica a caldo, quanto piuttosto il diritto all'effettivo risanamento ambientale della zona, che sarebbe compromesso dall'interpretazione della legge contenuta nel contestato accordo di programma, in quanto consentirebbe la continuazione delle lavorazioni a caldo, sia pur con strumenti meno inquinanti.

Deve rilevarsi che in tema di legittimazione la giurisprudenza di questo consesso affermando che, in applicazione del criterio della vicinanza della fonte della lesione, i soggetti che paventano pregiudizi dal compimento di un'opera pubblica, nonché coloro che abitano nei pressi del luogo ove l'opera deve eseguirsi ben possono impugnare i relativi atti, essendo a loro carico l'onere di provare proprio la qualità di abitanti di case poste nei pressi del luogo ove deve essere effettuata l'opera (C.d.S., sez. V, 4 novembre 1994 n. 1257); inoltre è stato ritenuto sussistente l'interesse dei residenti nelle zone limitrofe ad una discarica di rifiuti ad impugnare il maggior conferimento di rifiuto, detta circostanza essendo potenzialmente suscettibile di provocare effetti nocivi per l'ambiente per il più accelerato sfruttamento della discarica rispetto ai tempi e alle modalità originariamente previsti (C.d.S., sez. V, 8 febbraio 1997 n. 139) ovvero l'interesse, a tutela della salute individuale, dei residenti di un comune ad impugnare un provvedimento intercomunale, nell'ambito di un piano di lottizzazione, con il quale veniva assegnata ad una società un'area destinata ad insediamento produttivo recante esalazioni nocive, consentite, in quanto tali, per le produzioni da avviarsi (C.d.S., sez. II, 24 gennaio 1996 n. 1240).

Diversamente da quanto sostenuto dagli appellanti, dunque, la qualità dei ricorrenti (residenti, proprietari, conduttori di immobili, esercenti attività commerciali nella zona industriale e portuale di Genova) ne legittima l'interesse all'impugnazione dell'accordo di programma.

III.2.2. D'altra parte l'interesse a ricorrere nel processo amministrativo deve essere valutato con esclusivo riferimento all'oggetto del giudizio ed in base ai motivi di censura appuntato nei confronti dell'atto impugnato (C.d.S., sez. IV, 16 ottobre 1995) ovvero sulla base della prospettazione fornita dal ricorrente (C.d.S., sez. V, 28 gennaio 1998 n. 116), così che - anche sotto tale profilo - non può negarsi l'interesse all'impugnazione dell'accordo di programma in questione, quanto meno relativamente alla parte che ha previsto la sola chiusura della lavorazione a ciclo integrale dell' ILVA S.p.A. , ciò contrastando nella prospettazione dei ricorrenti in primo grado con la effettiva finalità di risanamento ambientale.

Deve ancora aggiungersi che l'interesse potenziale che legittima il privato alla proposizione del ricorso giurisdizionale, va accertato considerando il bene della vita al quale egli aspira, in relazione non soltanto al potere autoritativo concretamente esercitato dall'amministrazione, ma anche a quello che avrebbe dovuto essere legittimamente posto in essere in presenza dei presupposti di fatto effettivamente esistenti in concreto (C.d.S., sez. IV, 12 marzo 1996 n. 310; sez. VI, 19 gennaio 1995, n. 40), obbligando l'amministrazione a riesaminare il provvedimento (C.d.S., sez. IV, 10 novembre 1999 n. 1671; 29 settembre 1997 n. 1021; sez. VI, 28 gennaio 1998 n. 116).

Nel caso di specie, non vi è dubbio che i ricorrenti mirano a conseguire, con l'impugnazione dell'accordo di programma, un'interpretazione dell'art. 4, comma 8, 9 e 10, della legge n. 426 del 1998 tale ad assicurare una tutela del diritto alla salute attraverso il risanamento ambientale della zona di Cornigliano e la chiusura di qualsiasi tipo di lavorazione a caldo ben superiore a quella riconosciuta, a loro avviso, dall'accordo di programma che avrebbe limitato il divieto delle lavorazioni a caldo dell' ILVA S.p.A. al solo ciclo integrale, lasciando la possibilità di introdurre altri tipi di lavorazione a caldo, anche se meno inquinanti.

Le eccezioni di carenza di legittimazione ad agire dei ricorrenti in primo grado devono essere perciò respinte.

                           

III.4. Gli originari ricorrenti, costituiti nei giudizi di appello in esame, hanno da ultimo dedotto che tutti gli appelli proposti avverso la sentenza di primo grado sarebbero inammissibili per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto con delibera di giunta regionale n. 51 del 29 maggio 2001 è stata adottata una variante al vigente Piano Territoriale di Coordinamento dell'Area Centrale Ligure che avrebbe fatto propria la impugnata decisione del Tribunale amministrativo regionale della Liguria n. 52 del 2000, prevedendo per la zona delle acciaierie di Cornigliano l'impossibilità di mantenere qualsiasi tipo di attività siderurgica con lavorazione a caldo.

Anche tale rilievo non può essere condiviso.

III.4.1. È noto che la dichiarazione di inammissibilità per sopravvenuta carenza di interesse di un ricorso o di un appello consegue unicamente ad una radicale modificazione della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della domanda, tale da rendere certa e definitiva l'inutilità della sentenza (C.d.S., sez. IV, 28 gennaio 2000 n. 442; sez. V, 15 settembre 1999 n. 1082; 23 aprile 1998 n. 474; 10 marzo 1997 n. 242), anche sotto un profilo meramente strumentale e morale (C.d.S., sez. V, 29 gennaio 1999 n. 83; 10 marzo 1997 n. 242): perciò la relativa indagine deve essere compiuta dal giudice con il massimo rigore per evitare che la declaratoria in argomento si risolva in una sostanziale elusione dell'obbligo di pronunciarsi sulla domanda (C.d.S., sez. IV, 28 gennaio 2000 n. 442).

Nel caso di specie, ad avviso della Sezione, la delibera della giunta regionale della Liguria n.591 del 29 maggio 2001 non è idonea a far venir meno l'interesse degli appellanti all'esame dei rispettivi gravami.

III.4.2. Sotto un primo profilo deve innanzitutto rilevarsi che essa non è in alcun modo satisfattiva degli interessi degli appellanti, in quanto è finalizzata proprio a vietare qualsiasi attività siderurgica con lavorazione a caldo nell'area dell'ex acciaieria ILVA di Cornigliano, perseguendo quindi una finalità esattamente opposta a quella dei predetti appellanti i quali, come sopra accennati, hanno proprio contestato che la legge n. 426 del 1998 ed il successivo accordo di programma, della cui legittimità di discute, abbiano voluto raggiungere tale scopo.

È evidente, quindi, non solo che tale delibera non rende inutile il riesame della questione che è stata portata all'esame del giudice d'appello, per quanto, se è possibile, rafforza l'interesse degli appellati alla decisione, in quanto l'eventuale accoglimento dell'appello potrebbe anche comportare per l'amministrazione regionale l'obbligo, o quanto meno l'opportunità, di rivedere le scelte operate con la citata delibera n. 591 del 29 maggio 2001, visto che quest'ultima, per sua esplicita ammissione, dichiara di tener conto delle decisione del Tribunale amministrativo regionale della Liguria n. 52 del 29 gennaio 2001, oggetto proprio dei gravami in esame.

Sotto altro concorrente profilo, inoltre, non può non evidenziarsi che la ricordata delibera della giunta regionale della Liguria n. 591 del 29 maggio 2001 costituisce mera adozione, di iniziativa regionale di variante al Piano Territoriale di Coordinamento dell'Area Centrale Ligure relativamente alla zona in cui insiste l'ex acciaieria ILVA , e dunque è solo l'atto iniziale della relativa procedura che dovrebbe sfociare nell'approvazione della variante, fornendo alla zona interessata una nuova disciplina urbanistica: gli unici effetti attuali di detto atto consistono quindi soltanto nell'applicazione delle misure di salvaguardia, ma non comportano ancora una definitiva e radicale modificazione della situazione, di fatto e di diritto, esistente al momento della presentazione dell'appello.

III.4.3. Ciò senza contare, peraltro, che alla data del 10 luglio 2001, in cui sono stati discussi in udienza pubblica gli appelli e la Sezione ha introitata le relative cause per la decisione, non era ancora scaduto il termine di decadenza per l'eventuale impugnazione della delibera in argomento.

Pertanto non sussistono i presupposti di fatto e di diritto per la declaratoria di inammissibilità degli appelli per la sopravvenuta carenza di interesse.

IV. Risolte le questioni pregiudiziali, si può passare all'esame del merito degli appelli.

(OMISSIS)