REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.4299/2007

Reg.Dec.

N. 1290 Reg.Ric.

ANNO   2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto da Carel Antincendio s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall’avv. Mauro Poli e dall’avv. Emanuela Pastore Stocchi ed elettivamente domiciliato in Roma via Lucio Afranio 23, presso la seconda;

contro

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti in persona del Ministro pro-tempore; Capitaneria di porto del compartimento marittimo di Cagliari, in persona del Comandante p.t.; Autorità portuale di Cagliari in persona del Presidente p.t. non costituitisi;

e nei confronti di:

VE.PRA s.r.l. in persona del legale rappresentante p.t. non costituita;

per l'annullamento

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Sardegna  n.735 del 22 giugno 2001.

     Visto il ricorso con i relativi allegati;

     Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

     Visti gli atti tutti della causa;

     Alla pubblica udienza del 22 maggio 2007 relatore il Consigliere Luciano Barra Caracciolo.

     Udito l’avv. Pastore Stocchi; 

     Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

     Con la sentenza in epigrafe il Tar della Sardegna ha dichiarato improcedibile, respingendo la domanda connessa di risarcimento danni, il ricorso proposto da Carel Antincendio s.r.l. avverso l’autorizzazione provvisoria del 9 luglio 1999 (fino al 31.10.1999), con cui la Capitaneria di porto di Cagliari ha autorizzato la VE.PRA s.r.l. ad esercitare l’attività di “servizio integrativo antincendio” nell’ambito del circondario marittimo di Cagliari “nelle more degli accertamenti che verranno eseguiti e del parere che verrà espresso dal Comando provinciale dei VV.FF. di Cagliari”, nonché avverso l’autorizzazione del 26.8.1999, con cui il Presidente dell’Autorità portuale di Cagliari ha autorizzato la stessa VE.PRA. s.r.l “ a poter continuare a svolgere l’attività di servizio integrativo antincendio nell’ambito delle circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale” fino al 26.8.2000, subordinandola a determinate condizioni.

     L’adito Tribunale premetteva che era infondata la domanda di risarcimento danni, non avendo la ricorrente prodotto alcuna prova atta a dimostrare il danno lamentato, ma essendosi limitata a quantificare apoditticamente il danno nella misura di 500 milioni o in una somma maggiore o minore. Era invece improcedibile la domanda di annullamento delle impugnate autorizzazioni, per sopravvenuta carenza di interesse attuale a ricorrere, avendo esse limitata validità temporale ed avendo ormai perso ogni effetto al momento della decisione. In specie l’interesse non poteva radicarsi nella pretesa risarcitoria stante la sua rilevata infondatezza

     Appella  l’originaria ricorrente deducendo i seguenti motivi:

     Difetto assoluto di motivazione-travisamento ed errato presupposto di fatto e di diritto- omessa ed errata valutazione delle risultanze processuali.

     Contrariamente a quanto asserito dal Tar la scadenza, nelle more del giudizio, del termine di efficacia degli atti impugnati non determinava affatto l’improcedibilità del ricorso giurisdizionale, in quanto, secondo la giurisprudenza, sussiste sempre un interesse delle parti, in caso di accoglimento del gravame, a non vedere adottati successivi atti similari da parte della p.a.. L’esame dell’interesse residuo alla pronuncia sulla domanda, per non tradursi in una sostanziale elusione dell’obbligo di pronunciarsi sulla domanda del ricorrente, va inteso in senso assai ampio, alla luce degli effetti conformativi e ripristinatori dell’eventuale sentenza di accoglimento, considerando anche le possibili ulteriori iniziative attivate o attivabili al ricorrente per ottenere soddisfazione della propria pretesa, potendo la sentenza costituire il presupposto per l’accoglimento di gravami contro gli atti consequenziali o per esercitare l’azione risarcitoria contro la p.a. emanante.

     Azione risarcitoria che era stata esercitata contestualmente a quella di annullamento e che il Tar ha respinto senza tenere conto della idonea documentazione che la ricorrente aveva prodotto (integrata nella presente sede), comprovante i danni subiti a seguito della illegittima condotta della p.a., avendo le impugnate autorizzazioni a VEPRA comportato la chiusura della sede di Cagliari della Carel Antincendio.

     Nel merito, il ricorso era fondato sulla violazione dell’art.20 della legge 27.12.1973, n.850, integrante la disciplina della legge n.690\1940, per cui il servizio integrativo di antincendio nei porti era affidato ai privati o ad organismi pubblici autorizzati, previo rilascio di apposita autorizzazione da parte del Comandante della capitaneria di porto, preceduta da parere del Comandante provinciale dei Vigili del fuoco, e dall’accertamento della sussistenza di adeguato requisiti di idoneità soggettiva e di capacità tecnica del richiedente. La circolare ministeriale 22 maggio 1974, n.52054, ripresa dalla C.M. 30 maggio 1978, prot.5203891, rilevava appunto che le attività integrative antincendio negli ambiti portuali poteva esercitarsi solo a seguito di rigorosa autorizzazione, previo accertamento di adeguati requisiti di idoneità soggettiva e oggettiva, dal punto di vista tecnico, concetto ribadito nella stessa Ordinanza n.124\98, art.2, della Capitaneria i porto di Cagliari e fatto proprio dalla giurisprudenza amministrativa. Nel caso di specie l’autorizzazione di cui all’art.68 del c.d.n. è stata rilasciata alla società controinteressata senza alcuna valutazione della sussistenza dei detti requisiti e, presumibilmente, solo in ragione dell’annullamento dell’autorizzazione rilasciata a favore del Consorzio servizi speciali e del subentro della VE.PRA s.r.l.

     Anche la mancanza del preventivo parere del Comandante dei Vigili del fuoco è dimostrabile dal carteggio intercorso tra le parti, atteso che lo stesso organo consultivo aveva confermato, il 3.8.1999, l’assoluta mancanza agli atti di qualsiasi documentazione avente ad oggetto la VE.PRA s.r.l.. Solo a seguito della nota dell’appellante del 24.5.1999 (ove si denunziava la mancanza del servizio integrativo antincendio nell’oggetto sociale della VE.PRA., la Capitaneria di porto ha successivamente avviato un’attività istruttoria, con modalità insufficienti ed illegittime, atteso che solo in data 10.8.1999 la controinteressata ha richiesto al Comandante provinciale dei VV.FF. il rilascio del parere all’espletamento del Servizio, nonostante che tale atto sia per l’art.20 l.n.850\73, preventivo e vincolante. Lo stesso Ministero nel riscontrare un quesito posto proprio dalla Capitaneria di Cagliari, aveva ancora precisato che il servizio potesse consentirsi “solo a seguito di autorizzazione rilasciata dai Comandanti delle Capitanerie, su conforme parere dei Comandanti provinciali dei Vigili del fuoco” (parere richiesto nel caso dall’interessata e non dalla Capitaneria e rilasciato a servizio già iniziato).

     Inoltre la VE.PRA s.r.l ha come oggetto sociale “l’organizzazione, la promozione e la definizione di servizi di trasporto per conto terzi…per l’acquisto e la vendita…di terreni; la costruzione di edifici di civile abitazione, di complessi industriali e commerciali…il commercio in proprio e\o per conto di terzi di veicoli industriali…ecc., mentre dalla visura camerale della Carel Antincendio la stessa ha come oggetto sociale “la prevenzione e la sorveglianza antincendio per conseguire una maggiore sicurezza ed incolumità al patrimonio, al personale adibito alle operazioni di carico…”. Il rilascio delle autorizzazioni impugnate contrasta con quanto disposto dalla stessa Autorità portuale di Cagliari, con ordd. n.7 e 10\96, sancenti l’obbligo per il richiedente di corredare l’istanza di autorizzazione con il “certificato di iscrizione alla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura…o di altra certificazione rilasciata dalla competente autorità amministrativa attestante l’abilitazione all’esercizio dell’attività”. La stessa Autorità portuale nell’esaminare la richiesta di iscrizione ex art.68 c.d.n avanzata dalla NAVAL SARDA s.r.l., ha correttamente rilevato come il “certificato di iscrizione alla camera di commercio della stessa non prevedesse fra le attività contemplate nell’oggetto sociale, quella di assistenza finalizzata alla prevenzione e sorveglianza nelle ipotesi di eventi dannosi causati da incendi”. Tale requisito, ritenuto determinante dall’Autorità solo poco tempo prima del rilascio della prima autorizzazione a VE.PRA al fine di concedere l’autorizzazione ad altra società, è stato ritenuto ininfluente e non rilevante quando si è trattato di esaminare la richiesta della controinteressata.

     L’illegittimità degli atti impugnati emerge pure dall’esame della date riportare nei documenti prodotti in allegato al ricorso di primo grado: 1) doc.6, da cui emerge che la Capitaneria comunichi al Consorzio servizi speciali in data 22 luglio 1999 che non era più autorizzato a svolgere il Servizio a far data dal 9 luglio 1999; 2) doc.18, per cui l’autorizzazione provvisoria rilasciata dalla Capitaneria, pur emessa il 9 luglio 1999, fa riferimento alla propria lettera di cui al doc.6, successiva alla stessa autorizzazione del 9 luglio; 3) se ne può dedurre che l’autorizzazione del 9 luglio 1999 non poteva essere emessa perché antecedente alla comunicazione al Consorzio servizi speciali del 22 luglio, e inspiegabilmente richiamata in un atto che, al momento della sua emanazione, non poteva né doveva contenere alcun riferimento alla stessa, perché a quella data inesistente.

     Nessuno si è costituito per le parti intimate. 

DIRITTO

     1. L’accertamento dell’attualità dell’interesse a ricorrere, con riferimento al suo necessario permanere al momento della decisione giurisdizionale amministrativa, nel caso di impugnazione di atti ad efficacia provvisoria, (non più operanti allo stesso momento), va, in linea di principio, riferito: a) da un lato, e più in generale, nell’attuale sistema di tutela delle posizioni di interesse legittimo, alla configurabilità di una condanna al risarcimento dei danni comunque “medio tempore” subiti dal ricorrente in dipendenza dei medesimi atti impugnati; b) dall’altro, all’eventuale accertamento delle illegittimità prospettate in ricorso, in quanto dia luogo ad un vincolo conformativo per l’amministrazione resistente che si possa proiettare sui successivi atti che, rispetto alla medesima situazione giuridicamente rilevante, trovino il loro presupposto in quelli originariamente impugnati o comunque costituiscano esercizio ulteriore dello stesso potere precedentemente esercitato, al fine di prevenire il reiterarsi delle illegittimità che già possano essere risultate lesive della posizione di interesse legittimo azionata con l’originario ricorso.

     2. Entrambi gli evidenziati aspetti, tuttavia, devono essere connessi alla effettiva sussistenza e permanenza di una posizione tutelabile in capo alla parte ricorrente, sicchè (quanto al secondo aspetto suevidenziato) possa in astratto profilarsi una qualche forma di utilità connessa al futuro corretto svolgimento dell’attività amministrativa che ne coinvolga la posizione, e purchè questa risulti individuata secondo criteri di qualificazione e rilevanza ricavabili dalla normativa in applicazione.

     In tal senso, allora, deve tenersi conto che l’interesse legittimo fatto valere nel caso attiene in prospettazione alla correttezza del rilascio, in favore di altro operatore, dell’autorizzazione all’esercizio dei servizi antincendi (di cui agli artt.20 della legge 27 dicembre 1973, n.850, nonché, 68 del codice della navigazione), nell’ambito portuale qui in rilievo, sul presupposto che anche la ricorrente fosse legittimamente destinataria della medesima autorizzazione e che quindi l’illegittima presenza di un ulteriore operatore sottraesse occasioni di intervento e remunerazione alla stessa ricorrente.

     2.1. Tuttavia, alla luce delle allegazioni offerte anche nella presente sede di appello e della documentazione a sostegno prodotta in giudizio, tale ultimo presupposto deve ritenersi insussistente. La ricorrente infatti lamenta, nell’originario ricorso, che la Capitaneria di porto di Cagliari, “nonostante le ripetute richieste”, “non ha a tutt’oggi provveduto al rinnovo dell’autorizzazione” già rilasciatagli in data 3 giugno 1997 (pag.14 ricorso al Tar). Dai documenti 8 e 9 di primo grado si evince poi che tale mancato rinnovo riguardava proprio la “licenza per l’anno 1999”, essendo la precedente scaduta, quantomeno, alla data del 9 ottobre 1998, cioè anteriormente alla stessa emanazione degli atti contestati (cfr, richiesta di rinnovo, doc.9 di parte ricorrente).

     Né risulta in atti che tale richiesta abbia avuto seguito, ancorché mediante l’impugnazione del relativo diniego, (di cui non v’è menzione), mentre, d’altra parte, in appello si dichiara espressamente che si era verificata “la chiusura da parte di Carel Antincendio della sede di Cagliari” (ancorché, in assunto, a seguito del rilascio delle contestate autorizzazioni alla controinteressata).

     2.2. In siffatto contesto, l’interesse alla contestazione di una presunta compressione della propria posizione “concorrenziale”, in relazione ad atti autorizzativi intervenuti successivamente allo spirare della propria posizione legittimante, -e comunque rispetto ad una vicenda autorizzativa che non risulta più riguardarla ed includerla direttamente, alla stregua della sua stessa affermazione-, si connota come di mero fatto.

     Da tale situazione, quale documentata e prospettata dalla stessa appellante, scaturisce anzi la originaria inammissibilità del gravame, atteso che, considerata la delimitazione del numero delle navi effettivamente autorizzate ad operare nei servizi in questione, ai sensi dell’art.67 del cod. nav., la sua estraneità “ab origine” (dal momento della proposizione del ricorso) a tale novero giuridicamente rilevante, estesa anche all’epoca successiva allo spirare del termine delle autorizzazioni a terzi qui impugnate, esclude che alcun concreto vantaggio possa derivare non solo dall’annullamento delle medesime autorizzazioni ormai divenute inefficaci, ma anche in connessione all’effetto conformativo sulla futura attività autorizzativa, che non vede più la ricorrente in una posizione giuridicamente qualificata con il carattere dell’attualità.

     3. Da quanto precede discende altresì la infondatezza della domanda risarcitoria, posto che sia il mancato rinnovo dell’autorizzazione in favore della ricorrente sia l’abbandono da parte della stessa della sede di Cagliari, non paiono correlate, anzitutto sul piano della mancanza di adeguata prova di fatto, al rilascio delle autorizzazioni provvisorie impugnate.

     Queste sono, in ogni modo, corrispondenti ad una forma di successione della controinteressata in una precedente posizione autorizzatoria facente capo al Consorzio di cui la medesima era partecipante, e quindi le stesse autorizzazioni conducono, con evidenza, ad un’invariabilità del numero degli operatori già operanti allorché la ricorrente era in possesso di un’operante autorizzazione, situazione per cui, in mancanza di prova adeguata in senso contrario, è da presumere che non possa necessariamente essersi creato un aggravamento significativo della remuneratività del servizio espletato.

     3.1. Ma il nesso eziologico tra atti impugnati ed un danno in senso giuridico (contra jus) non può configurarsi neppure sul piano del diritto, posto, come s’è visto, che la stessa posizione di soggetto autorizzato ad operare nell’ambito portuale “de quo”, e quindi di titolare di un bene della vita (posizione sullo specifico “mercato”) giuridicamente rilevante, era comunque venuta meno e sicuramente non risulta più attualmente riscontrabile.

     4. Alla luce delle considerazioni che precedono, non potendo profilarsi alcuna utilità giuridicamente qualificabile in relazione all’annullamento degli atti impugnati in primo grado, deve ritenersi che la modificazione (e, a rigore, la stessa originaria prospettazione) della situazione di fatto e di diritto oggetto di causa, non consente di ravvisare in capo all’appellante alcun interesse alla decisione dell’originario ricorso, quand’anche meramente strumentale o morale (VI, 11 marzo 2004, n.1246; IV, 14 ottobre 2004, n.6670).

     Ne discende il rigetto dell’appello e la conferma, con diversa motivazione, della sentenza impugnata.

     Le spese non necessitano di alcuna statuizione attesa la mancata costituzione delle controparti.

P.Q.M.

     Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe, confermando con diversa motivazione la sentenza impugnata.                        

     Nulla per le spese di giudizio.

     Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

     Così deciso in Roma, il 22.5.2007 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Gaetano Trotta   Presidente

Carmine Volpe   Consigliere

Giuseppe Romeo   Consigliere

Luciano Barra Caracciolo  Consigliere Est.

Aldo Scola    Consigliere 

Presidente

GAETANO TROTTA

Consigliere       Segretario

LUCIANO BARRA CARACCIOLO   VITTORIO ZOFFOLI 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 

il..03/08/2007

(Art. 55, L.27/4/1982, n.186)

Per Il Direttore della Sezione (Maria Rita Oliva)

Giovanni Ceci 
 

CONSIGLIO DI STATO

In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) 

Addì...................................copia conforme alla presente è stata trasmessa  

al Ministero.............................................................................................. 

a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 

                                    Il Direttore della Segreteria

 

N.R.G. 1290/2002


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