REPUBBLICA ITALIANA N. 9715/96 Reg.Ric.
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N.        Reg.Sent.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO N.        Reg.Sez.
SEZIONE II TER    Anno 2007
 

composto dai Magistrati:

Roberto SCOGNAMIGLIO - PRESIDENTE

Antonio AMICUZZI     - CONSIGLIERE

Antonio VINCIGUERRA  - CONSIGLIERE rel.est.

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 9715/1996 R.G. proposto da PIZZA MANIA s.n.c. di Forte Antonio & C., in persona del suo rappresentante legale, rappresentata e difesa dall'avv. Ernesto Mocci, ed elettivamente domiciliata in Roma, via Ennio Quirino Visconti - 55;

c o n t r o

Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Cristina Montanaro, ed elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove - 21;

per l’annullamento

Visto il ricorso con gli atti e documenti allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Viste le memorie prodotte dalle parti e gli atti tutti della causa;

Uditi alla pubblica udienza del 3.7.2006, con designazione del Consigliere dott. Antonio Vinciguerra relatore della causa, i procuratori delle parti comparsi come da verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

L'impugnata ordinanza sindacale 15.4.1996 n. 125 ha recepito il parere della commissione per il commercio, espresso nella seduta del 15.4.1996, che ha negato la possibilità legale di accoglimento della domanda della Pizza Mania s.n.c. di autorizzazione per la somministrazione di alimenti e bevande in Testaccio, tenuto conto dei parametri numerici ottimali determinati con le ordinanze 7.9.1993 n. 201 e 20.9.1993 n. 563 del commissario straordinario al Comune di Roma e dalle ordinanze 23.12.1993 n. 799, 1.8.1995 n. 328 e 6.2.1996 n. 38 del Sindaco, "sulla base della tipologia di analoghi esercizi esistenti nella circoscrizione, dei flussi turistici, delle abitudini di consumo extra-domestico della popolazione residente e ai sensi delle disposizioni di cui all'art. 4 bis della deliberazione consiliare n. 105/1995 che vieta l'apertura di nuove attività di pubblici esercizi nel Rione Testaccio".

Tutti gli atti sopra indicati sono contestati in giudizio dalla società Pizza Mania, con i motivi di seguito riportati.

Eccesso di potere per insufficiente motivazione e per errore nei presupposti di fatto. Violazione degli artt. 3, commi 1 e 4, della legge n. 287/1991 e dell'art. 2 della legge n. 25/1996.

L'ordinanza n. 201/1993 del commissario straordinario al Comune di Roma e l'ordinanza n. 799/1993 del Sindaco, che hanno rideterminato i parametri numerici ottimali per il rilascio di autorizzazioni al pubblico per la somministrazione di alimenti e bevande, non sembrano essere sufficientemente motivate. Nelle successive ordinanze sindacali n. 328/1995 e n. 38/1996 i parametri sono riconfermati in maniera acritica, senza alcuna specifica istruttoria e senza alcuna motivazione, con un puro e semplice riferimento ai pareri espressi dalla commissione per il commercio, la scientificità è fondatezza dei quali sono obiettivamente discutibili, considerati l'incremento di popolazione i flussi turistici della capitale. Risultano, perciò, violate le disposizioni normative che disciplinano i criteri per la definizione dei parametri numerici ottimali per il rilascio delle autorizzazioni alle somministrazioni alimentari, i quali, alla stregua di tali disposizioni, dovrebbero essere periodicamente aggiornati in relazione alle variazioni della popolazione residente e fluttuante, tenendo anche conto del reddito dei potenziali consumatori, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extra domestico.

Eccesso di potere per insufficiente e generica motivazione, per mancanza di istruttoria, per illogicità e contraddittorietà e per ingiustizia manifesta.

Le motivazioni della delibera n. 105/1995 del Consiglio comunale sono del tutto generiche e i divieti di nuove autorizzazioni all'apertura di esercizi nel Centro Storico e in altre aree della città degne di tutela sono posti in maniera arbitraria e indiscriminata. Non solo manca, per ciascuna zona interessata, una specifica istruttoria tesa ad accertare l'esubero di attività commerciali tradizionali e la corrispondente soppressione degli esercizi di particolare pregio, ma non c'è traccia nemmeno di un'istruttoria discretiva tra le attività tradizionali di una zona e quelle di altre zone. Questo benché la suddetta delibera consiliare prescriva che "nelle aree suddette....s'impone all'Amministrazione comunale un attento esame delle problematiche" e che "l'Amministrazione ha il compito istituzionale di effettuare un puntuale e razionale bilanciamento degli interessi della collettività, sia di quelli che fanno capo ai bisogni fondamentali dei cittadini, sia di quelli dei cittadini che esercitano attività di commercio". Nella ordinanza sindacale n. 125/1996, che nega specificamente l'autorizzazione richiesta dalla società ricorrente, nessuna istruttoria è stata svolta per verificare se il nuovo esercizio avrebbe compromesso l'equilibrio della zona interessata, ma la determinazione di rigetto è stata assunta per la sola circostanza dell'ubicazione dei locali nel Rione Testaccio.

Eccesso di potere per errore nei presupposti di fatto. Violazione dell'art. 2 della legge 5.1.1996 n. 25.

La delibera consiliare n. 105/1995 è fondata sulla dichiarata esigenza di evitare l'esubero delle attività commerciali non tradizionali nel Centro Storico e in alcune zone di particolare interesse, tra le quali il Rione Testaccio, nonché di evitare la corrispondente riduzione degli esercizi di particolare pregio. L'ordinanza sindacale n. 125/1996, di reiezione della domanda della società ricorrente, recepisce questa ragione di fondo, ma contraddittoriamente finisce per negare la chiesta autorizzazione alla Pizza Mania per un esercizio di ristorazione che costituisce proprio una di quelle attività tradizionali di quartiere cui il regolamento consiliare ha inteso concedere tutela.

Violazione dell'art. 1, commi 1 e 4, e dell'art. 4, 1° comma, della Costituzione.

Nella lesione del fondamentale diritto al lavoro e all'occupazione, riconosciuto dalla Carta costituzionale.

Il Comune di Roma si è costituito in giudizio.

La causa passa in decisione all'udienza del 3.7.2006.

D I R I T T O

La delibera 12.5.1995 n. 105 del Consiglio comunale di Roma ha integrato la precedente delibera consiliare 7.6.1994 n. 94, aggiungendovi, tra gli altri l'art. 4 bis, con il quale ha vietato nel Centro Storico e nei Rioni Borgo, Testaccio e Trastevere l'apertura di nuovi esercizi commerciali. Le ragioni del divieto, riscontrabili nel provvedimento consiliare, fanno riferimento agli "effetti distorsivi" provocati dal moltiplicarsi delle attività commerciali non tradizionali che si sostituiscono alle attività tradizionali, con corrispondente soppressione di esercizi di particolare pregio, e che in tal modo compromettono "il delicato equilibrio della popolazione residente in alcune zone" e provocano disagio agli abitanti.

La società ricorrente contesta i provvedimenti impugnati deducendo il vizio di eccesso di potere sotto diversi profili, nonché la violazione di principi costituzionali, rilevando che l’applicazione dei parametri numerici di contingentamento degli esercizi commerciali nelle diverse aree cittadine fissati dall’Amministrazione comunale avrebbe richiesto un’adeguata istruttoria per verificarne l’attualità alla stregua delle effettive condizioni della zona interessata e al momento della richiesta di nuova autorizzazione.

I motivi di ricorso sono fondati.

Come ha avuto reiteratamente modo di affermare la Sezione, per negare il rilascio di autorizzazioni all’apertura degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande non può ritenersi sufficiente il mero richiamo ai parametri numerici di contingentamento definiti per la zona interessata, i quali non sono cristallizzati nel tempo, essendo legati, quanto alla loro determinazione, a fattori per loro natura suscettibili di variazione in relazione alle esigenze di pubblico interesse sopravvenute nel territorio comunale o nelle singole zone di esso e, quanto alla loro applicazione concreta, alle eventuali cessazioni di attività.

Pertanto è di norma necessario che l’Autorità amministrativa specifichi concretamente e precisamente, con riferimento agli atti del procedimento e ad altra attività istruttoria compiuta, che alla data di presentazione delle domande da parte degli interessati non siano intervenuti mutamenti, rispetto all’epoca di elaborazione dei parametri numerici ottimali di cui si pretende di dare esecuzione, che consentano di evaderle favorevolmente in relazione alla concreta applicazione degli stessi.

La libertà di commercio, nel cui contesto è inquadrabile quella di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, in quanto espressione del più generale principio della libertà di iniziativa economica garantita dall’art. 41 della Costituzione, esige infatti  che, pur nell’esercizio della potestà ad essi riconosciuta dalla legge 25 agosto 1991 n. 287 e dalle altre fonti normative in materia, i sindaci offrano rigorosa motivazione delle concrete e puntuali ragioni ostative al rilascio delle autorizzazioni, che non possono consistere nel mero, apodittico, richiamo al mancato mutamento di parametri numerici ottimali calcolati con riferimento a periodi pregressi, senza alcuna altra concreta specificazione.

Sarebbe stato pertanto necessario, nel caso di specie, che l'Autorità amministrativa indicasse - almeno con riferimento agli atti del procedimento o ad altra attività istruttoria compiuta - che, rispetto alla data di approvazione dei parametri numerici ottimali di cui ha fatto applicazione non fossero intervenuti, all’epoca di presentazione della domanda della società ricorrente mutamenti o variazioni di sorta, nell'ambito delle singole circoscrizioni o del territorio comunale, tali da consentire l'accoglimento della richiesta di autorizzazione amministrativa, in base a specifiche e dettagliate istruttorie che tengano di ogni mutamento avvenuto nella zona interessata, compreso l’eventuale sviluppo commerciale o turistico.

Non è infatti sufficiente formulare affermazioni generiche, ma è necessario che l'Autorità amministrativa faccia riferimento a concrete dimostrazioni del mancato mutamento della distribuzione della popolazione e del mancato incremento commerciale e turistico, effettuate attraverso un'indagine puntuale e aggiornata sui dati relativi all'andamento demografico, commerciale e turistico, in assoluto e in rapporto a ciascuna zona, e compia un riscontro con i dati rilevati in precedenza.

L’art. 2 della L. 5 gennaio 1996 n. 25, sulla disciplina transitoria in materia di autorizzazione alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, prevede che “fino alla data di entrata in vigore del regolamento di esecuzione della legge 25 agosto 1991, n. 287, l'autorizzazione di cui ai commi 1 e 4 dell'art. 3 della medesima legge è rilasciata dai sindaci, previa fissazione da parte degli stessi, su conforme parere delle commissioni previste dall'art. 6 della legge stessa, di un parametro numerico che assicuri, in relazione alla tipologia degli esercizi, la migliore funzionalità e produttività del servizio da rendere al consumatore ed il più equilibrato rapporto tra gli esercizi e la popolazione residente e fluttuante, tenuto anche conto del reddito di tale popolazione, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo extradomestico”. Necessitando, come evidenziato in precedenza, una motivazione puntuale, ancorata a dati concreti - elencazione e tipologia dei locali situati in vicinanza, orario di apertura degli stessi, dati effettivi e attuali sulla popolazione residente e fluttuante, sul reddito e sulle abitudini di consumo - dai quali si possa desumere, plausibilmente, la saturazione della domanda (T.A.R. Trentino Alto Adige Bolzano, 22 gennaio 2004, n. 25), non può ritenersi sufficiente ad escludere il rilascio di ulteriori autorizzazioni un riferimento apodittico al numero di licenze già assentite per la stessa tabella merceologica e all'entità della popolazione residente e fluttuante - peraltro risalente ad epoca ormai remota - e agli elementi ulteriori elencati nell’art. 2 della L. n. 25 del 1996 prima citata, senza un preventivo rilevamento e senza esporre le ragioni di impedimento a seguito del riscontro effettuato.

Ciò considerato che la zona cui si riferisce la richiesta di autorizzazione – Rione Testaccio - ha notoriamente anche un notevole sfruttamento turistico e di svago.

Tanto avrebbe dovuto comportare una valutazione ampia e completa e non ispirata, sostanzialmente, alla conservazione degli equilibri acquisiti dagli esercizi commerciali esistenti (Consiglio Stato, Sez. V, 4 dicembre 1990, n. 812).

Non risulta quindi in alcun modo dimostrato con l’atto impugnato il nesso conseguenziale tra l'eccesso di concorrenza che l'apertura del nuovo punto di vendita determinerebbe e il conseguente pregiudizio dei consumatori.

In linea generale, peraltro, ogni provvedimento che incide sulla sfera giuridica del privato deve essere adeguatamente assistito da idonea istruttoria e motivato in relazione alla posizione di diritto soggettivo pienamente ed interamente protetta ad esso riferibile.

Tale obbligo ha un contenuto preliminare e procedimentale e rileva prima ed a prescindere dalle posizioni sostanziali, trovando il suo riferimento normativo nel principio di buona amministrazione e di correttezza cui la pubblica amministrazione deve uniformare la sua azione e rispetto al quale sorge, per il privato, una legittima aspettativa a conoscere il contenuto, gli atti istruttori presupposti ed i motivi dell'atto che essa intende adottare e che particolarmente lo riguarda.

Il ricorso deve essere pertanto accolto nei termini di cui in motivazione, riscontrandosi l’illegittimità del provvedimento negatorio della richiesta autorizzazione e delle ordinanze di definizione dei parametri numerici ottimali, queste ultime nella parte in cui non prevedono l’aggiornamento dei medesimi alla stregua delle concrete circostanze verificate. Con effetto di annullamento nei predetti termini dei provvedimenti impugnati.

Le spese del giudizio debbono essere poste a carico dell’Amministrazione comunale e liquidate come da dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II ter, accoglie il ricorso in epigrafe e dispone, per l’effetto, l’annullamento nei termini di cui in motivazione dei provvedimenti impugnati.

Condanna il Comune di Roma al pagamento delle spese e degli onorari di lite, che si liquidano in complessivi . 2.000 (duemila) a favore della società ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dallAutorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 3.7.2006.  

Roberto Scognamiglio   PRESIDENTE 

Antonio Vinciguerra    CONSIGLIERE est. 
 
 

Depositata in Segreteria in data

Il Segretario