ATTI AMMINISTRATIVI
Annullamento dell'atto in sede giurisdizionale
EDILIZIA E URBANISTICA
Concessione per nuove costruzioni
(diniego della)

Cons. Stato Sez. IV Sent., 24 dicembre 2008, n. 6538

L'annullamento giurisdizionale del diniego di concessione edilizia, ove non ottemperato tempestivamente dall'amministrazione, può fondare una pretesa del privato al risarcimento del danno, laddove non sia più possibile provvedere al rilascio della concessione a causa delle intervenute modifiche alla disciplina urbanistica.

Cons. Stato Sez. IV Sent., 24-12-2008, n. 6538
V.L. e altri c. Comune di Maddaloni

FONTI
Giornale Dir. Amm., 2009, 3, 303

AMMINISTRAZIONE PUBBLICA   -   ATTI AMMINISTRATIVI   -   DANNI IN MATERIA CIV. E PEN.   -   EDILIZIA E URBANISTICA
Cons. Stato Sez. IV, 24-12-2008, n. 6538

Svolgimento del processo

Con provvedimento prot. 14003/3072118 in data 26 luglio 1985 il Sindaco del Comune di Maddaloni respingeva la richiesta di rilascio di concessione edilizia avanzata dai signori D.D. e L.V. per la realizzazione di un fabbricato in Piazza Mercato, adducendo che nella zona A non erano consentiti nuovi insediamenti, come stabilito dalla deliberazione consiliare n. 21 del 28 febbraio 1984.

Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. II, con la sentenza n. 364 del 10 settembre 1996, accoglieva il ricorso degli interessati ed annullava il predetto diniego, ritenendo non sufficiente, quale motivazione, il richiamo alla ricordata delibera consiliare, che conteneva mere indicazioni o soluzioni urbanistiche riferite ad una ipotesi di piano regolatore, predisposta dal commissario ad acta.

Rimasta senza esito una diffida, notificata il 4 giugno 1998, a dare esecuzione alla predetta sentenza, passata in giudicato, la signora L.V. ed i signori A., A., A., L., R., M., S., G., A., C. e Vincenza d'Aiello, in proprio e quali eredi del signor D.D., con un nuovo ricorso giurisdizionale notificato l'11 aprile 2001 hanno chiesto al Tribunale amministrativo regionale della Campania la condanna del Comune di Maddaloni al risarcimento del danno conseguente all'accertata illegittimità del diniego di concessione edilizia, da determinarsi anche a mezzo di consulenza tecnica di ufficio, e da rapportarsi quanto meno ai canoni che si sarebbero potuti conseguire ove la costruzione fosse stata realizzata.

L'adito tribunale, con la sentenza indicata in epigrafe, respinta l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall'intimata amministrazione comunale di Maddaloni, ha respinto il ricorso, rilevando che l'annullamento di un atto per carenza di motivazione, implicando il nuovo esercizio da parte dell'amministrazione del potere di provvedere, ne escludeva la automatica immediata antigiuridicità, configurabile eventualmente solo all'esito di una nuova valutazione della domanda: quest'ultima, peraltro, nel caso di specie era mancata per la intervenuta approvazione sin dal 1988 di un nuovo piano regolatore, nonché sin dal 1989 di un piano di recupero, avverso ai quali non era stata proposta alcuna impugnativa da parte degli interessati, i quali non avevano attivato la procedura per l'esecuzione della sentenza n. 364 del 10 settembre 1996, e non avevano neppure chiesto all'amministrazione comunale di adottare una variante al nuovo piano regolatore generale per dare esecuzione alla predetta sentenza.

Avverso tale statuizione hanno proposto appello gli interessati, lamentando: 1) "error in iudicando per insussistenza dei presupposti per la concessione in deroga", in quanto non ricorrevano i presupposti di pubblica utilità perché essi potessero chiedere all'amministrazione comunale di Maddaloni il rilascio della concessione edilizia in deroga, come erroneamente ritenuto dai primi giudici; 2) "error in iudicando relativamente alla motivazione addotta dalla sentenza gravata in merito alla necessità di riesame in termini anche di deroga al P.R.G., a seguito di rigetto di concessione edilizia in un contesto di nuova normativa urbanistica che non contempla l'intervento respinto dal Comune e dichiarato illegittimo", in quanto i primi giudici non avevano tenuto conto del fatto che già con la citata sentenza n. 364 del 10 settembre 1996 l'annullamento del diniego di concessione edilizia era stato pronunciato ai fini risarcitori, stante la successiva inconciliabilità tra l'intervento edilizio richiesto e le prescrizioni dello strumento urbanistico in vigore; 3) "diritto al risarcimento del danno derivante da diniego di concessione edilizia", in quanto fondato sulle puntuali previsioni della sentenza della Corte di Cassazione n. 500 del 1999, sussistendone tutti i presupposti; quanto alla quantificazione del danno, gli appellanti hanno richiamato la perizia di parte depositata già in primo grado, chiedendo la nomina di apposito consulente tecnico d'ufficio.

Il Comune di Maddaloni, cui l'appello risulta tempestivamente e ritualmente notificato (presso la sede del Tribunale amministrativo regionale della Campania, in mancanza di diversa elezione di domicilio), non si è costituito in giudizio.

Gli appellanti hanno illustrato con apposita memoria le proprie tesi difensive.

Motivi della decisione

I. L'appello è fondato e deve essere accolto alla stregua delle seguenti osservazioni.

I.1. Occorre preliminarmente ricordare che, in tema di risarcimento del danno conseguente all'annullamento di un provvedimento amministrativo, la giurisprudenza ha affermato in via generale che manca il nesso di causalità tra l'illegittimità dell'atto lesivo ed il danno lamentato allorquando la pubblica amministrazione conserva integro l'ambito di apprezzamento discrezionale del provvedimento ampliativo richiesto e la possibilità di una legittima diversa determinazione (C.d.S., sez. V, 7 ottobre 2008, n. 4868; 22 aprile 2004, n. 2994); ancor più decisamente (C.d.S., sez. IV, 15 luglio 2008, n. 3552) è stato precisato che, in caso di annullamento di un atto per vizi formali, che non intaccano sostanzialmente la discrezionalità dell'agire della pubblica amministrazione, non c'è spazio per alcun risarcimento del danno, poiché la pretesa alla legittimità (formale) del provvedimento viene adeguatamente ristorata attraverso l'eliminazione del vizio formale stesso, non avendo l'impugnata sentenza deciso nulla in ordine alla spettanza o meno del sottostante bene della vita.

Con riguardo all'annullamento di un diniego di concessione edilizia, la giurisprudenza ha evidenziato che la nuova valutazione della domanda deve essere fatta con riferimento alla disciplina urbanistica vigente al momento in cui viene notificata al Comune interessato la sentenza di annullamento del diniego, venendo così in rilievo anche la nuova disciplina intervenuta nelle more del giudizio, e ferma restando la facoltà dell'interessato di chiedere all'amministrazione comunale di valutare una eventuale variante alla nuova disciplina urbanistica per consentire il pieno soddisfacimento della propria situazione giuridica ingiustamente lesa (A.P. 8 gennaio 1986, n. 1).

Deve essere aggiunto, poi, che, allorquando sussistano tutti i presupposti di legge, ed in particolare la conformità del progetto presentato alla vigente disciplina urbanistica, il Comune non può legittimamente denegare la concessione edilizia.

I.2. Con specifico riferimento al caso di specie, occorre rilevare che innanzitutto alla data del 10 settembre 1996, - allorquando è stata pubblicata la sentenza n. 364 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. II, di annullamento del provvedimento prot. 14003/3072118 del 26 luglio 1985, recante il rigetto della domanda di rilascio di concessione edilizia avanzata dai signori D.D. e L.V. - nel Comune di Maddaloni erano già in vigore, come risulta dalla stessa sentenza impugnata, un nuovo strumento urbanistico generale, approvato nel 1988, ed un piano di recupero del centro storico, approvato nel 1989, in forza delle cui disposizioni non era più possibile alcuna edificazione nella zona in cui è situata l'area di proprietà degli appellanti.

Inoltre, come pure emerge dalla documentazione prodotta dagli appellanti sin dal primo grado di giudizio e non contestata dall'amministrazione appellata, la richiesta di concessione edilizia in data 6 ottobre 1981 (che peraltro costituiva in realtà una conferma di una precedente analoga istanza che era stata respinta per carenza documentale) aveva ottenuto il parere favorevole sia della Commissione edilizia comunale in data 14 luglio 1982, sia della Soprintendenza per i Beni Ambientali, Architettonici e Storici di Caserta (prot. 7172), ai sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089, in data 12 luglio 1982.

Deve essere aggiunto che né nel giudizio conclusosi con la sentenza n. 364 del 10 settembre 1996, né in quello conclusosi con la sentenza oggetto del presente gravame, il Comune di Maddaloni ha mai evidenziato l'esistenza di ulteriori motivi sostanziali che avrebbero impedito il rilascio della concessione edilizia.

I.3. Ciò posto, la Sezione ritiene che sia innanzitutto meritevole di favorevole considerazione il primo motivo di gravame, con il quale gli appellanti hanno lamentato l'erroneità del rigetto della domanda risarcitoria per la omessa presentazione di una (peraltro inammissibile) istanza di concessione in deroga.

Occorre preliminarmente precisare che, dall'attento esame della sentenza impugnata, si evince che i primi giudici hanno fondato il rigetto del risarcimento del danno non già sulla mancata presentazione di una istanza di concessione in deroga, quanto piuttosto sulla mancata presentazione di una istanza di variante al vigente strumento urbanistico generale, attraverso cui l'amministrazione comunale avrebbe potuto tener conto dell'intervenuto annullamento del diniego di concessione edilizia ed eventualmente attribuire - compatibilmente con l'assetto degli interessi pubblici determinato dal nuovo strumento urbanistico - all'area di proprietà degli appellanti una destinazione urbanistica che ne consentisse l'edificabilità (coerentemente con i principi fissati dalla decisione dell'Adunanza Plenaria 8 gennaio 1986, n. 1).

Ma anche con tale precisazione l'argomentazione dei primi giudici non sembra condivisibile, sia perché la presentazione di una simile istanza non avrebbe potuto generare nessun obbligo per l'amministrazione comunale, sia perché l'eventuale mancato utilizzo di una facoltà (quale quella di presentare la predetta istanza per l'eventuale adozione di una variante urbanistica) non può incidere sull'antigiuridicità del danno, ma, semmai, sulla misura del risarcimento dovuto.

I.4. Possono essere trattati congiuntamente il secondo ed il terzo motivo di appello, con i quali gli interessati hanno sostanzialmente lamentato una superficiale valutazione della domanda proposta in primo grado con particolare riferimento ai presupposti di fatto e di diritto da cui derivava la indiscutibile fondatezza della domanda risarcitoria.

Al riguardo la Sezione osserva quanto segue.

I.4.1. Se è vero che l'annullamento del diniego di concessione edilizia in data 26 luglio 1985 è stato determinato da un vizio, il difetto di motivazione, che in astratto lascia integro il potere dell'amministrazione di provvedere nuovamente sulla domanda di concessione edilizia, è d'altra parte fuor di dubbio che, allorquando tale diniego è stato annullato (sentenza n. 364 del 10 settembre 1996), era ormai in vigore una disciplina urbanistica, di piano di regolatore generale e di piano di recupero del centro storico, che non consentivano più alcun intervento edilizio nella zona in cui insiste l'area di proprietà degli appellanti.

Non potendo ragionevolmente negarsi la rilevanza e la opponibilità agli interessati della nuova disciplina urbanistica intervenuta nelle more del giudizio (rilevanza che peraltro nemmeno gli appellanti hanno contestato), l'amministrazione comunale in concreto non poteva in alcun modo provvedere nuovamente sulla richiesta di concessione edilizia che fosse stata riproposta dagli interessati: di conseguenza, non solo non è stato in alcun modo possibile rimuovere il vizio di difetto di motivazione che inficiava il precedente diniego di rilascio di concessione edilizia, ma, per quanto qui interessa, è diventato definitivo il vulnus ingiustificato inferto alle ragioni dei richiedenti e dei loro eredi.

In altri termini, è stato ad essi definitivamente negato ingiustamente il bene della vita cui aspiravano (l'edificazione di un immobile sull'area di loro proprietà) e la tutela di annullamento non è assolutamente sufficiente, adeguata ed idonea ad assicurare la reintegrazione della loro situazione giuridica proprio a causa della sopravvenuta disciplina urbanistica: si è verificato pertanto un danno ingiusto, direttamente conseguente all'accertata illegittimità del provvedimento di diniego.

I.3.2. Sussiste anche l'elemento soggettivo (nella forma della colpa) necessario ai fini della ammissibilità della domanda risarcitoria.

Infatti, può convenirsi, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale che l'accertata illegittimità dei provvedimenti adottati dall'amministrazione non integra di per sé gli estremi di una condotta colposa, cui ricollegare automaticamente l'obbligo risarcitorio, dovendo a tal fine prendersi in considerazione il comportamento complessivo degli organi che sono intervenuti nel procedimento, il quadro delle norme rilevanti ai fini dell'adozione della statuizione finale, la presenza di possibili incertezze interpretative in relazione al contenuto prescrittivo delle disposizioni medesime, onde apprezzare se l'organo procedente sia incorso in violazione delle comuni regole di buona amministrazione, di correttezza, di imparzialità e buon andamento (ex pluribus, C.d.S., sez. VI, 21 febbraio 2008; sez. IV, 10 agosto 2004, n. 5500; 19 dicembre 2003, n. 8363). Tuttavia, nel caso di specie, il diniego di concessione edilizia in data 26 luglio 1985 non è stato determinato da oggettive difficoltà di individuazione o di interpretazione delle norme applicabili alla fattispecie concreta, ma da una pretesa (ed inammissibile) prevalenza degli indirizzi politico - programmatici in materia di disciplina del territorio, contenuti nella delibera consiliare n. 21 del 28 febbraio 1984, al di fuori degli strumenti tipici previsti dall'ordinamento (adozione di una variante al vigente piano di fabbricazione ovvero adozione del piano regolatore generale) che soli avrebbero consentito l'applicazione di misure di salvaguardia (in cui consiste, in realtà, la ragione dell'illegittimo diniego).

Si è verificata pertanto una ingiustificata violazione dei canoni fondamentali di legalità e correttezza cui deve sempre ispirarsi l'azione amministrativa, secondo quanto stabilito dall'articolo 97 della Costituzione, senza che sussistano cause esimenti: non può qualificarsi come errore scusabile, ovvero errore in buona fede, quello commesso dall'amministrazione comunale all'atto dell'emanazione dell'illegittimo diniego, interpretando - in maniera assolutamente soggettiva - come immediatamente precettivi e vincolanti gli indirizzi programmatici contenuti nella ricordata delibera consiliare n. 21 del 28 febbraio 1984.

I.3.3. Ai fini della determinazione del quantum la Sezione ritiene di dover rilevare, innanzitutto, che gli appellanti hanno depositato sin dal primo grado di giudizio una specifica perizia di parte, in cui è indicato l'ammontare dei danni subiti (pari ad Euro. 579.141,51) ed il relativo criterio di determinazione (indicato nel valore "...pari alla differenza tra il valore che l'area aveva all'epoca in cui sarebbe dovuta avvenire la sua edificazione e quello attuale, oltre gli interessi legali ammontanti da allora ad oggi").

Benchè tale perizia non sia stata giammai puntualmente contestata dall'amministrazione comunale di Maddaloni (che nel presente grado non si è neppure costituita in giudizio), la stessa non può essere automaticamente recepita dalla Sezione, non solo perché sono oscuri e non facilmente comprensibili e verificabili le modalità di stima ivi utilizzate, ma anche perchè ai fini della esatta determinazione del danno deve anche tenersi del comportamento tenuto dagli appellanti che, tra l'altro, non hanno chiesto alla predetta amministrazione comunale di adottare una variante al vigente strumento urbanistico generale per l'eventuale attuazione della sentenza n. 364 del 10 settembre 1996 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. II, recante l'annullamento del diniego di concessione edilizia del 26 luglio 1985, e, di conseguenza, non hanno utilizzato uno strumento che, secondo le indicazione fornite dalla stessa giurisprudenza, A.P. 8 gennaio 1986, n. 1, avrebbe quanto meno potuto limitare il danno subìto.

Ciò precisato la Sezione, ai sensi del secondo comma dell'articolo 35 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80, ritiene che il danno subìto per effetto dell'illegittimo diniego di concessione edilizia possa essere determinato in via equitativa sulla scorta della differenza del valore che l'area di proprietà degli appellanti aveva al momento del predetto diniego (26 luglio 1985) ed al momento della delibera di approvazione del nuovo piano regolatore generale (1988): i valori, per entrambi i riferimenti temporali (1985 e 1988), saranno calcolati tenendo conto sia dei prezzi indicati in contratti di compravendita effettivamente registrati, sia di quelli reali di mercato risultanti da fonti certe o facilmente verificabili.

L'ammontare del risarcimento così stabilito dovrà essere aumentato della rivalutazione monetaria e degli interessi legali da calcolarsi fino alla data di notifica della domanda giudiziale (11 aprile 2001) e, successivamente, dei soli interessi legali fino alla formulazione dell'offerta risarcitoria.

A tal fine il Comune di Maddaloni provvederà entro 90 (novanta) giorni dalla comunicazione (ovvero dalla notifica se precedente) della presente decisione a formalizzare agli appellanti una specifica proposta risarcitoria.

II. In conclusione l'appello deve essere accolto e, per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, deve essere accolto, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso proposto in primo grado dai signori L.V., A.D., A.D., A.D., L.D., R.D., M.D., S.D., G.D., A.D., C.D. e V.D..

La peculiarità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello proposto dai signori L.V., A.D., A.D., A.D., L.D., R.D., M.D., S.D., G.D., A.D., C.D. e V.D., avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sez. IV, n. 11948 del 13 settembre 2004 lo accoglie e, per l'effetto, in riforma dell'impugnata sentenza, accoglie, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso proposto in primo grado.

Dichiara compensate le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, dal Consiglio di Stato, Sezione Quarta, riunito nella Camera di Consiglio dell'11 novembre 2008, con l'intervento dei Signori:

Luigi COSSU - Presidente

Luigi MARUOTTI - Consigliere

Pier Luigi LODI - Consigliere

Goffredo ZACCARDI - Consigliere

Carlo SALTELLI - Consigliere, estensore

 
  Copyright 2008 Wolters Kluwer Italia Srl. All rights reserved.