Tar Lazio, Sez. II-quater, 30 luglio 2008, n. 7757, Bilotti c. Min. beni att. culturali 

FATTO

La ricorrente è proprietaria di un’opera di Pablo Picasso, consistente in un collage su carta delle dimensioni di cm. 38 per 45 intitolato “Le verre”. L’opera era di provenienza italiana e faceva originariamente parte della Collezione Jucker, acquisita dal Comune di Milano nel 1992, era stata esposta presso il Civico museo d’arte contemporanea. La Collezione comprendeva opere molto importanti di Picasso, tra cui “Femme nue” del 1907, studio preparatorio per il celebre quadro “Demoiselles d’Avignon”. Il collage in questione era stato acquistato dal marito della ricorrente, Carlo Bilotti, fin dal 1989, dalla Finarte ed era stato esposto al pubblico (a Cosenza nel 2005) come facente parte della collezione privata Bilotti, munifico collezionista che in passato aveva donato numerose opere (22) al Comune di Roma, ora esposte al Museo a questi intitolato, nell’Aranciera di Villa Borghese.

In data 12 aprile 2007 la ricorrente presentava all’Ufficio Esportazione di Milano del Ministero resistente, l’istanza di rilascio dell’attestato di libera circolazione dell’opera previsto dall’articolo 68 del decreto legislativo 42 del 2004, intendendo esportarla (definitivamente) per motivi di studio (accertamenti in merito alla sua corretta datazione). L’Ufficio Esportazione predetto si è pronunciato espressamente sull’istanza in parola, negando l’attestato di libera circolazione (nota prot. n. 1507 del 21 maggio 2007), e dando contestuale comunicazione dell’avvio del procedimento di dichiarazione d’interesse particolarmente importante dell’opera in questione, con correlativa contestuale applicazione delle misure cautelari previste dal predetto codice. Il provvedimento di diniego, impugnato con il ricorso principale, è stato adottato sul rilievo che “l’opera costituisce un’importante recupero di un’opera di particolare pregio di Pablo Picasso già appartenuta ad un’importante collezione milanese come da relazione della Commissione di Esportazione che si allega come parte integrante della presente”. Nella relazione si richiamava il parere espresso dalla Direttrice della Galleria Nazionale d’Arte Contemporanea di Roma - non allegato al provvedimento impugnato – e si affermava che “questa felice esecuzione a collage caratterizzata dalla vistosa presenza di una carta rigata usata per il soggetto principale e la cornice (....)  si avvicina  - anche per l’uso della carta da parati utilizzata – al “Bicchiere e bottiglia” di Brass eseguito a Parigi nella primavera del 1914. L’opera presenta una storia collezionistica di particolare rilievo, essendo appartenuta prima a Kahnweiler e poi essendo entrata nelle collezioni milanesi di Riccardo Juker e della galleria Milione”. Successivamente veniva comunicato alla ricorrente anche la nota del 26.4.2007, con la quale la Soprintendenza alla Galleria Nazionale d’Arte Contemporanea di Roma ha espresso sia parere favorevole all’acquisto coattivo in considerazione della “rarità dell’opera, che si avvicina anche per l’uso della carta da parati di fondo al “bicchiere e bottiglia di Brass (...)  e data la particolare ricostruzione storica del suo collezionismo, appartenuto a Kahnweiler e poi entrato nelle collezioni milanesi di Riccardo Juker e della Galleria del Milione” sia parere sulla sussistenza dei requisiti per applicare il vincolo “su opere di artisti internazionali presenti nelle collezioni italiane”. Il predetto parere è stato impugnato con motivi aggiunti ritualmente notificati e depositati il 20.11.2007, deducendo i seguenti motivi: (…) Infine il procedimento per la dichiarazione dell’interesse storico-artistico particolarmente importante dell’opera si è concluso con l’imposizione del vincolo con decreto ministeriale del 18.7.2007, impugnato con ricorso per motivi aggiunti ritualmente notificati e depositati, deducendo le seguenti censure: (…)

DIRITTO

(…) Avverso il provvedimento di diniego dell’attestato di libera circolazione (atto del 21.5.2007 n. 1507), la ricorrente sostiene, con il secondo mezzo di gravame, che deve essere con priorità esaminato, che l’Amministrazione sarebbe decaduta dal potere di adottare detto provvedimento per superamento del termine perentorio di cui all’art. 68 co. 4 del d.lvo n. 42/2004 (quaranta giorni). La censura va disattesa. Innanzitutto, va rilevato che appare incerta la stessa sussistenza del fatto denunciato (…) Comunque, si deve escludere che l’eventuale superamento del termine comporti la decadenza del potere attribuito all’autorità competente in materia, avendo detto termine chiara natura ordinatoria, in quanto non solo non è prevista alcuna sanzione per il caso di sua inosservanza, ma il mancato carattere di perentorietà discende dalla sua stessa natura, trattandosi di norma meramente sollecitatoria dello svolgimento di una funzione che ha la finalità preminente di garantire un bene di rilievo addirittura costituzionale, essendo volta ad impedire la dispersione del patrimonio culturale della Nazione. Risulta perciò del tutto improprio il richiamo ad istituti concernenti procedimenti autorizzatori e di controllo dell’attività economica dei privati, ed in particolare s’appalesa infondata la tesi della ricorrente secondo cui alla scadenza di detto termine dovrebbe reputarsi formato il silenzio assenso sull’istanza di esportazione definitiva dell’opera in contestazione. Da tale ipotesi, come peraltro espressamente sancito dallo stesso legislatore, anche nelle recenti leggi di riforma volte ad ampliare e generalizzare l’ambito di applicabilità dell’istituto, debbono essere esclusi i casi in cui vengano in rilievo interessi assolutamente fondamentali quali quelli di tutela del patrimonio culturale. La finalità della funzione esercitata, che è quella - assolutamente essenziale ed incomprimibile- di assicurare la salvaguardia di beni che appartengono, per scelta del Costituente, al patrimonio culturale nazionale, anche se di proprietà privata, in quanto diretti a “preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuoverne lo sviluppo della cultura” ed attinenti  al  “senso di identità” di un popolo, è infatti inconciliabile con il sistema del tacito assenso.D’altronde l’ambito di applicazione dell’istituto in parola era escluso anche in precedenza. In ogni caso, il profilo trattato è privo di rilevanza, essendo invece prevalente ed assorbente il rilievo secondo cui con l’atto di diniego impugnato viene contestualmente data all’interessata la comunicazione di avvio del procedimento di dichiarazione dell’interesse storico-artistico particolarmente importante del bene. Tale nuovo atto implicherebbe comunque l’annullamento implicito del silenzio-assenso formatosi sull’istanza in parola. Il richiamo all’esigenza di assicurare, seppur in via temporanea, la tutela di un’opera di cui si sta verificando il particolare interesse storico-culturale, costituisce infatti adeguata motivazione dell’atto di autotutela. Sicchè, si conferma l’irrilevanza del primo motivo poiché, ad avviso del Collegio, il presunto silenzio significativo è stato oggetto di rivalutazione, implicita nell’avvio del procedimento di imposizione del vincolo, giustificato dall’esigenza di assicurare la salvaguardia del patrimonio culturale nazionale, che fa da subito scattare il divieto di dislocare l’opera al di fuori del territorio nazionale. Va ricordato infatti che il legislatore ha previsto forme di  tutela assai avanzata dei beni culturali, sancendo che non solo la dichiarazione di interesse storico-artistico particolarmente importante dell’opera, ma già la mera comunicazione di avvio del procedimento per la dichiarazione dell’interesse culturale del bene ne impedisce qualunque spostamento, anche temporaneo, non autorizzato, come ribadito dall’art. 14 comma 4, d.lgs. n. 42 del 2004 (…)

L’atto di diniego gravato risulta invece affetto dal lamentato vizio, dedotto con il primo motivo di ricorso, della violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/90, non essendo questo stato preceduto dalla comunicazione del cd.preavviso di rigetto. Detta garanzia procedimentale è da ritenersi imprescindibile nella materia in esame, anche nei confronti del diniego di esportazione, per le ragioni indicate dal Collegio nella sentenza n. 4987 del 23.5.2008, che s’intendono qui integralmente richiamate, sicchè la riscontrata violazione della stessa comporta, atteso il carattere assorbente della censura, l’accoglimento del ricorso introduttivo del giudizio con conseguente annullamento del provvedimento di diniego impugnato. Alle considerazioni in quella sede svolte, è appena il caso di aggiungere, per completezza e dovere di chiarezza, che il Collegio ritiene imprescindibile, in particolare nella delicata materia in esame, che la violazione della norma richiamata si inquadra, in una visione più ampia evidenziata da recente dottrina, nell’esigenza del rispetto delle garanzie sancite dalla legge n. 241/1990, in una prospettiva di “collaborazione procedimentale” cui sono tenute entrambi le parti (pubblica e privata) coinvolte nello svolgimento dell’azione amministrativa. Tale prospettiva implica il superamento dell’esigenza del mero rispetto delle prescrizioni formali imposte dalla normativa in materia, ed, in un’ottica di legalità sostanziale, richiede, in una visione unitaria del rapporto amministrativo,  che tutti i soggetti che in esso partecipano abbiano la possibilità di evidenziare circostanze di fatto e rappresentare interessi coinvolti in modo tale che lo scambio sia effettivamente utile per entrambi. Ciò anche, o meglio, ancor più, nel settore della tutela e della valorizzazione dei beni culturali, in cui, secondo i recenti orientamenti del legislatore, la collaborazione tra parte pubblica e privata assume un valore emblematico dell’esercizio del potere non solo in senso autoritativo, di imposizione di limiti e vincoli a beni di proprietà di privati. A seguito di tale atto, l’Autorità amministrativa entra con il possibile destinatario del provvedimento di vincolo in un rapporto eminentemente collaborativo, in particolare ove si prospetti la scelta di soluzioni alternative. In altri termini, il Collegio ritiene che, nella materia in esame, le garanzie procedimentali previste in via generale dalla legge n. 241/90 vadano considerate non solo nella limitata ottica difensiva della possibilità per il privato di far valere le proprie posizioni nei confronti di un’Autorità intesa ad incidere negativamente la sua sfera giuridica con provvedimenti impositivi nel vincolo, ma in un’ottica più ampia, che veda “un’amministrazione che dialoga” sin dall’inizio del rapporto,  presentandosi alla controparte privata come “mediatrice istituzionale” tra istanze ed interessi articolati, che solo al termine di un approfondito, completo ed effettivo mutuo interscambio, saranno  alla fine sintetizzati nel “provvedimento” conclusivo del procedimento, come richiesto anche di recente dalla dottrina in tema di responsabilità per “mancata collaborazione procedimentale” dell’amministrazione. Ne consegue che, risultando l’atto di diniego in contestazione affetto dal denunciato vizio procedimentale, il gravame avverso il medesimo debba essere accolto, con conseguente annullamento dello stesso. Ciò tuttavia non comporta sul piano pratico alcun effetto satisfattivo della pretesa azionata dalla ricorrente in quanto, comunque, il medesimo atto (nota prot. 1507 del 21.5.2007) attesa la sua duplice natura, mantiene immutata la sua validità come atto di avvio del procedimento di imposizione del vincolo, sicchè l’illegittimità del divieto non va ad inficiare il contestuale atto di comunicazione di avvio del procedimento, che è atto autonomo, fondato su diversi presupposti ed indirizzato a diverse finalità. Quest’ultimo ha infatti natura di atto preparatorio del distinto procedimento conclusosi con il decreto del Ministero per i beni e le attività culturali- Direzione Generale per il patrimonio Storico Artistico ed Etnoantropologico con cui l’opera del Maestro è stata dichiarata d’interesse storico-artistico particolarmente importante, su conforme parere espresso in data 26.4.2007 dalla Soprintendenza alla Galleria Nazionale d’Arte Contemporanea di Roma.

Si passa pertanto ad esaminare i motivi aggiunti dedotti avverso il decreto ministeriale impositivo del vincolo sull’opera in questione.

(…) Il ricorso in esame risulta, piuttosto, fondato sotto l’assorbente profilo di censura, dedotto con il secondo motivo, ove si lamenta il difetto di motivazione del provvedimento impugnato, motivato per relationem mediante il richiamo ai pareri espressi dai competenti organi ministeriali.

Al riguardo la Sezione si è già pronunciata (TAR Lazio, sez. II quater n.  4987 del 23.5.2008) sui limiti che il sindacato giurisdizionale incontra nello scrutinio delle valutazioni sull’importanza storico-artistica di un’opera (…) Il giudizio in parola, in particolare per quanto concerne le opere realizzate da artisti “d’avanguardia” è infatti caratterizzato da estrema relatività e da irriducibile opinabilità, tali da non poter essere ridotti, in sede giurisdizionale, nemmeno mediante il ricorso alla consultazione di esperti (…) In tale prospettiva è stato altresì evidenziato che, nello scrutinio (di mera legittimità) di simili giudizi, l’insostituibilità del giudice agli organi amministrativi demandati alla loro formulazione è da intendersi in senso ancor più rigoroso, rispetto all’analogo caso dell’impugnazione delle cd.valutazioni “tecniche” dell’amministrazione, in quanto il giudizio sull’importanza “storico-artistica” di un’opera d’arte - che dalle prime si distingue per un elevato grado di soggettività ed opinabilità che non è solo quantitativo, ma pure qualitativo – trova l’unica fonte di legittimazione semmai, sul piano meramente organizzatorio, dalla modalità indirettamente “rappresentativa” della investitura degli esperti (storici e critici d’arte) deputati a formularli (…)

Orbene, in tale prospettiva, non può dubitarsi, che, proprio l’intrinseca insindacabilità “nel merito” del giudizio in questione rende assolutamente imprescindibile, per assicurare la legittimità e la validità dell’azione amministrativa nel settore, che l’autorità amministrativa procedente rispetti le garanzie formali e procedimentali prescritte dalla normativa per addivenire alla “corretta” formulazione del giudizio valutativo finale sull’importanza storico-artistica di un’opera d’arte d’avanguardia. Tra queste garanzie, appunto, assume particolare rilievo quella relativa alla obbligatoria “motivazione” dell’atto impositivo del vincolo storico artistico e del presupposto parere espresso dall’autorità dotata della specifica esperienza in materia, in quanto costituisce strumento indispensabile per assicurare il sindacato sulle conseguenti decisioni (apposizione o meno del vincolo), sia nella forma piena “di legittimità e di merito” in sede di ricorso gerarchico – nella quale il destinatario dello sfavorevole provvedimento può più utilmente evidenziare le incongruità delle considerazioni d’ordine storico ed artistico svolte dall’amministrazione - sia nella ben più limitata forma del controllo esterno del sindacato di (mera legittimità) del giudice amministrativo.

Tanto premesso, occorre perciò verificare se il decreto ministeriale impugnato e le relazioni storico-artistiche cui fa riferimento, soddisfino tale onere di esauriente e congrua motivazione. Orbene, dagli atti su indicati si evince che i motivi che hanno indotto l’amministrazione ad assoggettare a vincolo l’opera in questione, riconducibili a quelli formulati dalla competente Soprintendenza alla Galleria Nazionale d’Arte Contemporanea di Roma, sono stati ravvisati nella “rarità dell’opera, che si avvicina anche per l’uso della carta da parati di fondo al “bicchiere e bottiglia di Bass (...)  e data la particolare ricostruzione storica del suo collezionismo, appartenuto a Kahweiler e poi entrato nelle collezioni milanesi di Riccardo Juker e della Galleria del Milione”.Tali essendo le sintetiche note relative all’esigenza di apporre il vincolo in contestazione rassegnate dall’Amministrazione, il Collegio ritiene che la censura in esame, in cui si lamenta la carenza di motivazione relativamente al carattere di rarità dell’opera ed al collegamento di questa con il contesto storico-artistico nazionale, sia fondata.

Per quanto concerne il profilo della rarità dell’opera, il giudizio formulato dall’amministrazione su tale presupposto risulta infatti assiomatico ed immotivato, in quanto espresso senza svolgere alcun riferimento al dato oggettivo della frequenza e della disponibilità di opere analoghe, che potrebbero, in ipotesi, essere eventualmente già presenti nelle istituzioni museali o collezioni private in plurimi esemplari. Al riguardo, il Collegio rileva che non può essere ignorato che il collage, anche effettuato con materiali “decontestualizzati” (carta da parati, come nel caso in esame, oppure pezzi di giornali, carta da imballaggio di merci esotiche etc.)  rappresenta notoriamente una tecnica comune dell’epoca, tipica dell’artista in questione e della sua cerchia; com’è peraltro confermato dalla rappresentazione di analogo soggetto con la medesima tecnica ad opera di altro autore nel medesimo periodo. Lo stesso dicasi dell’“estrema libertà decorativa”, che sicuramente non mancava nell’ambiente artistico in cui il Maestro operava – costituendo caratteristica tipica dell’arte di avanguardia – ed è quindi indicativa più del periodo di realizzazione dell’opera piuttosto che della sua significatività sotto il profilo storico-artistico. Ne consegue che, allo stato, la valutazione dei presupposti dell’imposizione di un vincolo non risulta, sotto i profili esaminati, assistita da adeguata motivazione.

Né tale carenza può essere integrata dalle considerazioni sull’importanza dell’opera in base alla sua provenienza da una collezione privata di rilevante interesse. In proposito, infatti, il Collegio non può esimersi dall’osservare che tale elemento non può assumere alcun valore decisivo in merito all’opportunità di assoggettare l’opera a vincolo, in quanto detta circostanza non rientra tra quelle contemplate dalla normativa in materia quale presupposto per la dichiarazione dell’interesse storico artistico particolare importante. Sicchè, anche sotto quest’ultimo profilo, il provvedimento in esame appare viziato dal lamentato eccesso di potere per difetto dei presupposti, non essendo la tutela della storia del collezionismo previsto quale presupposto per l’imposizione del vincolo in contestazione. Giova al riguardo ricordare che l’imposizione del vincolo può aver ad oggetto solo intere collezioni, considerate nella loro globalità e consistenza nel momento in cui sono sottoposte all’attenzione dell’amminsitrazione competente, al fine di impedirne lo smembramento e la dispersione, e non singoli pezzi, ormai da tempo fuorisciti da una Collezione già smembrata ed i cui elementi sono stati acquisiti da diversi proprietari, e, magari, finendo per divenire parte di nuove Collezioni, queste sì, di cui, può, in ipotesi, sussistere un interesse interesse pubblico attuale ad evitare la dispersione. Ne consegue che il richiamo operato dall’amministrazione all’importanza della storia del collezionismo non appare perciò atto a sorreggere il provvedimento impugnato in quanto la vigente normativa in materia non prevede una tutela in via retrospettiva della storia delle collezioni passate, ma piuttosto la tutela al presente delle “collezioni”, nello stato di consistenza attuale, appunto mediante l’apposita autorizzazione allo smembramento prevista dall’art. 21 co.1 lett. C) del predetto codice; autorizzazione che, nel passato, evidentemente si deve presumere essere già stata a suo tempo rilasciata senza formulare i rilievi oggi rappresentati, visto che i pezzi della raccolta appartenente agli Juckers sono finiti in mani di diversi proprietari, tra cui, appunto, il Comune di Milano ed il marito della ricorrente. Nella specie, peraltro, è appena il caso di rilevare che la circostanza che la collezione in questione comprendesse prevalentemente opere italiane pare indicativa, piuttosto che del rilievo, della scarsa significatività delle opere straniere in essa comprese e la mancanza di collegamento dell’opera con la tradizione artistica italiana è esplicitamente ammessa dalla stessa avvocatura erariale (…)

Sono fatti salvi, ovviamente, gli ulteriori provvedimenti di competenza dell’amministrazione (…)

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sez. II quater, accoglie il ricorso ed i motivi aggiunti, per l’effetto, annulla gli atti impugnati indicati in epigrafe (…) Depositata il 30 luglio 2008